【學習貫徹黨的十九屆五中全會精神】

　　作者：中國農業大學經濟管理學院教授 陳前恒、中國農業大學經濟管理學院副教授 林海

　　2020年，我們如期完成了新時代脫貧攻堅目標任務，現行標準下農村貧困人口全部脫貧，貧困縣全部摘帽，消除了絕對貧困和區域性整體貧困，近1億貧困人口實現脫貧，取得了令全世界刮目相看的重大勝利。但是，絕對貧困問題的消除，并不意味著我國扶貧工作的結束。習近平總書記強調，全部脫貧，并不是說就沒有貧困了，就可以一勞永逸了，而是指脫貧攻堅的歷史階段完成了。相對貧困問題永遠存在，我們幫扶困難群眾的任務永無止境。

　　相對貧困與絕對貧困具有本質的區別。絕對貧困是指居民收入不能達到維持基本生活需求的狀況，主要體現在因生活必需品的缺乏而導致生存受到影響。相對貧困則是指收入明顯低于社會平均水平的群體，因收入不足影響到自身發展，其衡量指標會隨著社會發展做出相應變化。隨著新時代脫貧攻堅目標任務的完成，建立解決相對貧困的長效機制將成為下一階段我國扶貧工作著重考慮的問題。

　　黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，“十四五”時期要實現“農業基礎更加穩固，城鄉區域發展協調性明顯增強，現代化經濟體系建設取得重大進展”。這就為“十四五”時期城鄉協調發展明確了方向。提高城鄉發展的協調性，不僅要立足城市和鄉村兩個區域，更要把握好兩個區域的融合發展。基于此，筆者認為，建立解決相對貧困問題的長效機制，也需要統籌建立起城鄉一體化的相對貧困削減體系。構建城鄉一體化的相對貧困削減體系，需從三個方面著力。首先，在解決農村相對貧困體系設計中，要考慮與既有脫貧攻堅政策和鄉村振興戰略的合理銜接；其次，隨著新型工業化、城市化進程的深化，城市相對貧困問題逐漸顯現，需要深入思考城市相對貧困問題的解決之道；再者，需統籌規劃，建立城鄉一體化解決相對貧困的長效機制。

　　做好銜接，緩解農村相對貧困

　　盡管解決了農村絕對貧困問題，但在使用相對貧困標準識別后，農村貧困人口仍將涵蓋許多脫離絕對貧困的人。因此，在解決農村相對貧困問題的政策設計中，首先要考慮現有脫貧成果的鞏固和提升，注意政策銜接。在絕對貧困消除后，脫貧人口“因病返貧”、“因學返貧”和“因婚返貧”的風險依然存在，扶貧資金建設的基礎設施還需要后續管護和提升改造，一些產業扶貧基礎不牢固的地區仍需進一步鞏固……“十四五”時期是實現全面脫貧與鄉村振興有效銜接、平穩轉型的重要過渡時期，在解決相對貧困問題的過程中，需要在延續當前脫貧政策的基礎上，做好規劃銜接，保證平穩過渡。

　　產業扶貧是促進貧困地區發展、增加貧困農戶收入的有效途徑，是扶貧開發的戰略重點和主要任務，產業興旺也是鄉村振興的關鍵所在。在解決農村相對貧困和推動鄉村振興的政策指向上，需發揮好脫貧攻堅的溢出效應，通過政策引導、環境營造、優勢產業和特色產業培養，對脫貧攻堅的現有成果進行轉化，使之成為未來帶動農村發展的優勢所在。比如說，在農村發展勞動密集型產業，可以吸納因受教育程度低、缺少一技之長的人群就業，授之以漁，有助于長遠解決他們的貧困問題。

　　鄉村振興要求財政資金優先支持有振興潛力的村莊所需的基礎設施投資。因此，在解決相對貧困問題和推動鄉村振興的政策設計上，需要考慮扶貧資金優先支持有振興潛力的鄉村地區，提高投資效率。比如對一些地區的中心村或具有旅游資源的村莊進行基礎設施投資，既有助于留住本村人口繼續居住，創造就業崗位，也可以吸引外來人口前來旅游觀光，促進消費，為鄉村振興奠定良好的物質基礎。

　　整合力量，著眼城市相對貧困解決之道

　　城市相對貧困有其自身的存在原因和發展規律。一方面，城市貧困有類似于農村貧困的原因，比如，城市相對貧困群體也有因教育、醫療等問題導致的貧困現象，特別是大病致貧，在城市相對貧困群體中較為普遍。另一方面，也有基于城市社會經濟生活的獨特原因，比如，部分老工業基地和資源枯竭型城市因產業結構調整帶來的工人下崗，就成為了城市相對貧困問題的重要原因之一。

　　隨著工業化、城市化的進一步推進，居住在城市的人口越來越多，城市相對貧困群體也將成為解決相對貧困問題的重點關注對象。目前，中國的城鎮化水平不足60%，仍低于發達國家的平均水平。也就是說，中國的城鎮化進程還遠未結束。城鎮化推進過程中，大量的農村人口將繼續流入城市。這些新進入城市的農村人口，由于缺乏技能等個人原因以及城市公共服務和社會保障難以均等化覆蓋等制度原因，成為城市相對貧困人口的概率要更高一些。

　　當前很多地方黨委、政府高度重視城市居民貧困削減工作，民政、人社、教育、工會等部門之間也建立了城市貧困削減協同工作機制。但是，當前的協同工作機制具有臨時性、緊密性弱的特點，工作成效受限。解決城市相對貧困問題，需要各方協同工作，形成合力，進一步整合資源力量、豐富幫扶手段、加強幫扶力度。

　　立足長遠，構建城鄉一體化的相對貧困削減體系

　　“十四五”規劃建議提出，要“強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”。從長遠看，建立城鄉一體化的減貧體系是現實之需。考慮到各地發展水平存在差異的客觀事實，實現一體化的城鄉減貧體系可以逐步推進。在經濟實力較強、城鄉發展比較平衡的地方，率先建立城鄉一體化的減貧體系；在城鄉發展差距比較大的地方，以并行城市相對貧困體系和鄉村相對貧困體系為基礎，分領域、分階段推進城鄉一體化相對貧困削減體系建設，到2035年左右，實現城鄉一體化相對貧困削減體系建設有所成效。

　　在組織體系建設上，需要建立多方緊密協作的工作機制，設立日常工作機構，推動城鄉一體化的貧困削減工作統籌和配套政策出臺。可以考慮現有負責農村貧困削減工作的機構和開展城市貧困削減的機構進行重組和整合，成立負責城鄉一體化減貧工作的組織機構，集中優勢資源，提高工作效率。

　　在居民身份認定上，重視工作和居住地事實。隨著城鎮化的不斷推進，農村勞動力持續向外轉移，成為新城市居民。因此，要研究建立城鄉一體化的、解決相對貧困的長效機制，需要在相對貧困標準設定，扶貧資源分配，減貧行動落實方面逐步實現城鄉并軌，保障政策幫扶總體上涵蓋包括農村相對貧困人口、農村進城務工的相對貧困人口及城市相對貧困人口。

　　（本文得到了國家哲學社會科學基金重大項目“建立解決相對貧困的長效機制研究（項目編號：20ZDA073）”的支持。）

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