打造新型城鄉關系，實現高質量城鄉融合發展

來源：光明網-理論頻道2020-12-17 18:16

　　【學習貫徹黨的十九屆五中全會精神】

　　作者：浙江大學公共管理學院土地管理系博導張銜春；浙江大學公共管理學院土地管理系教授岳文澤

　　習近平總書記指出，在現代化進程中，如何處理好工農關系、城鄉關系，在一定程度上決定著現代化的成敗。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略和建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，就是為了從全局和戰略高度來把握和處理工農關系、城鄉關系。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中提到，我國目前仍存在“城鄉區域發展和收入分配差距較大”的問題，并將“基本公共服務實現均等化，城鄉區域發展差距和居民生活水平差距顯著縮小”作為2035年要基本實現社會主義現代化遠景目標之一。這些都標志著城鄉問題成為新時代中國特色社會主義理論中的重要議題，妥善處理好城鄉關系無疑成為全面建設社會主義現代化國家的重要任務。

　　二元壁壘是城鄉關系向高級形態轉變的阻力

　　目前，我國在許多領域城鄉二元結構問題還較為突出，這種“二元結構”壁壘，源于早期城鄉有別的治理體制、市場體系、工業化模式以及投入機制，多重制度設計導致農業和農村發展與城市發展的相互隔離，這些也決定了城鄉區域融合的機制改革的長期性、艱巨性和復雜性。

　　首先，城市虹吸效應阻礙了城鄉要素均衡流動，使得土地、資金、勞動力等要素不斷向城市范圍涌動，農村空心化、農地邊際化等問題儼然成為偏遠農村地區的常態。其次，城鄉收入差距拉大增加了城市虹吸效應。據統計，2019年城鎮居民人均可支配收入為農村居民的2.45倍，城鄉可支配收入仍有明顯差距。新中國成立后長期實行優先發展重工業、農業支持工業、農村支持城市的政策，導致農村發展明顯落后于城市，這使得依賴第一產業的農村地區“貧者”數量與日俱增。再者，生態文明建設尚處于困難期，城鄉生態環境問題突出。城市空氣污染等生態問題亟待解決；農村面源污染、垃圾填埋等人居環境不容樂觀，城鄉突出的環境污染問題未得到根本性改善，給綠色發展與生態文明建設帶來較大阻力。

　　推進新型城鄉關系，促進城鄉融合發展

　　習近平總書記曾強調，要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展。面對全球經濟大變局和以國內大循環為主體的新發展格局大背景，“十四五”時期應把城鄉融合高質量發展的重心放在構建新型工農城鄉關系上。正如習近平總書記曾強調的，要把工業和農業、城市和鄉村作為一個整體統籌謀劃，促進城鄉在規劃布局、要素配置、產業發展、公共服務、生態保護等方面相互融合和共同發展。著力點是通過建立城鄉融合的體制機制，形成工農互助、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型城鄉關系，目標是逐步實現城鄉居民基本權益平等化、城鄉公共服務均等化、城鄉居民收入均衡化、城鄉要素配置合理化，以及城鄉產業發展融合化。這樣才能破除城鄉要素流通不均衡、城鄉收入差距明顯、鄉村基礎設施與公共服務配置失衡等問題。新型城鄉關系構建可從推進鄉村振興戰略、國土空間規劃、產業和諧發展、生態良好宜居四個方面助力，以形成新型工農城鄉關系，搭建城鄉融合發展新格局。

　　實施鄉村振興戰略，開啟城鄉融合發展新局面。構建新型城鄉關系，關鍵在農村。鄉村振興戰略是黨的“三農”工作實踐的重大發展。農業、農村、農民問題，始終是一個關系黨和國家工作全局的根本性問題。黨的十九大提出，要實施鄉村振興戰略，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。構建鄉村振興人才支撐機制、農村土地管理使用新機制、基本公共服務城鄉均等化機制等政策體系有助于促進城鄉一體融通、民心相通，推動鄉村振興戰略工作做好、做實才能保障城鄉和諧相融。

　　將新一輪國土空間規劃及新時代鄉村規劃作為有力抓手。扎實推進國土空間規劃體系建設，堅持規劃先行，樹立城鄉融合、一體設計、多規合一理念，增強規劃的前瞻性、約束性、指導性。規劃編制與實施過程中應注重上下聯動，從實際出發，精準施策，做到一張藍圖繪到底，久久為功搞建設。各級政府要以自然資源調查監測客觀數據為基礎，全面考慮域內資源稟賦與區位條件，在新一輪的國土空間規劃中重視城鄉要素合理布局；要劃定落實好生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線”，使得城鄉區域“生產—生活—生態”空間和諧共生；對于村鎮規劃，要通盤考量各村鎮的資源本底與區位優勢，充分挖掘村鎮發展潛力，定位村鎮功能，推動不同村鎮合理、長足發展。

　　產業發展是持續提升城鄉居民生活水平的根本之路。推動我國經濟大跨步發展，縮小城鄉收入差距，必須強化“以工補農”，構建城鄉現代產業體系。地方政府應合理優化城鄉產業空間布局，以工業反哺農業，帶動農業產業化、規模化、現代化，進而促進農業、制造業、服務業、能源資源等產業門類關系協調。此外，應在農村大力支持現代農業發展，加快新科技成果在農業中的應用，延伸農業產業鏈、價值鏈。比如，在西北干旱區發展戈壁農業，一方面能規避當地耕地貧瘠、土地退化的劣勢，實現水資源、農資的高效利用。另一方面能通過農產品加工、物流、包裝、銷售等環節利用促進一二三產業交叉融合，提升農業發展活性與市場競爭力，從而最終推動城鄉之間經濟循環，加快城鄉現代產業高質量發展。

　　良好的生態環境是城鄉和諧共生的必要條件。隨著我國經濟社會發展水平不斷提高，城鄉居民對美好生活、良好生態和幸福指數的需求不斷提升。“十四五”時期應以綠色發展引領城鄉融合高質量發展，樹立發展和保護相統一的理念。樹立山水林田湖生命共同體理念，注重資源與環境在城鄉連續體中扮演的重要角色，注重城鄉之間綠色發展成果的普惠性和公平性。要樹立尊重自然、順應自然、保護自然的理念，摒棄“向生態要發展”的傳統發展模式。排查、整治嚴重危害生態環境的產業，降低市民、農村受到“二手污染”的風險。此外，完善對農村地區的生態補償制度，鼓勵村民保護生態用地。要求各級政府嚴格落實好退耕還林、還濕補償政策，守護好城鄉間寶貴的生態高地。以最嚴格的生態保護制度，努力打造生態宜居的城市圈，繪制鳥語花香的鄉土畫。

　　全球經濟變局和新冠肺炎疫情對我國經濟社會發展產生了重要影響，在“十四五”規劃期間，應大膽進行制度改革，打破“城鎮-鄉村”二元結構壁壘，以構建新型城鄉關系為著眼點，科學規劃國土空間，合理布局產業結構，切實實現城鄉之間要素的自由流轉，逐步建成經濟繁榮、產業興旺、環境宜居、道路暢通、民風和諧的一體化城鄉形態。

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