【學習貫徹黨的十九屆五中全會精神】

　　作者：中共中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部 宋昌素

　　《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出，“構建國土空間開發保護新格局。立足資源環境承載能力，發揮各地比較優勢，逐步形成城市化地區、農產品主產區、生態功能區三大空間格局”，目標是“形成主體功能明顯、優勢互補、高質量發展的國土空間開發保護新格局”。這是我國進入新發展階段從戰略目標層面提出的新要求，將成為指導我們尊重自然、高效利用國土空間、實施國土空間治理，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護，建設人與自然和諧共生的現代化的行動指南。

　　在深刻認識我國國土空間面臨嚴峻形勢的基礎上，強化尊重自然的意識。“十三五”時期，我國生態文明建設取得巨大成就，污染防治力度加大，生態環境明顯改善，但也需要看到，我國生態環境治理仍然面臨著許多困難：自然生態環境條件脆弱，不同區域先天自然條件分異明顯；國土空間開發、保護缺乏針對性，發展不平衡、不充分；礦產資源和水資源開發加速資源消耗，生態系統和生物多樣性遭到一定破壞。黨的十九大提出要“建設人與自然和諧共生的現代化”。這就要求必須強化尊重自然的意識，如《建議》所強調，立足資源環境承載能力，發揮各地比較優勢，構建國土空間開發保護新格局。

　　在全面梳理我國國土空間開發保護制度的基礎上，細化區域的主體功能。近年來，我國國土空間治理一直在探索中前行。2010年，基于全國生態功能區劃成果，國務院制定國家區域發展戰略《全國主體功能區規劃》，按照開發方式，將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類；按照開發內容，分為城市化地區、農產品主產區和重點生態功能區。黨的十八大提出，要優化國土空間開發格局。黨的十八屆三中全會提出，建立國土空間開發保護制度。2015年9月印發的《生態文明體制改革總體方案》提出，健全國土空間用途管制制度。黨的十九大提出，構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策。黨的十九屆四中全會要求，完善主體功能區制度。在各項政策和制度的推進下，我國國土空間治理取得了一定成效，但是當前仍然存在保護和開發無序交織、區域主體功能細化不足的問題。《建議》強調要“堅持實施主體功能區戰略”，這是要求在原來主體功能區劃的基礎上，更加細化和優化我國每一寸土地承擔的主體功能。

　　城市化地區的主體功能是提供工業品和服務產品。在“兩橫三縱”城市化戰略格局的基礎上，我國形成了京津冀、粵港澳大灣區、長三角以及成渝地區等重要的城市化地區或城市群地區。這些城市化地區是經濟高質量發展的主戰場和排頭兵，要率先實現高質量發展，建設新型城鎮化，發揮出帶動和輻射作用。農產品主產區的主體功能是提供農產品。在“七區二十三帶”農業戰略格局的基礎上，我國重要的農產品主產區包括東北平原、黃淮海平原、長江流域、汾渭平原、河套灌區、華南和甘肅、新疆等。這些農產品主產區是確保國家糧食安全和食物安全的主陣地和主力軍，要充分發揮各地區比較優勢，保證中國人把飯碗端在自己手里。生態功能區的主體功能是提供生態產品。在“兩屏三帶”生態安全戰略格局基礎上，具體包括三江源水源涵養和生物多樣性保護生態功能區、黃土高原土壤保持生態功能區等重點生態功能區，以及三江源國家公園、大熊貓國家公園等自然保護地。這些生態功能區是生態環境高水平保護的關鍵區、核心區，是保障國家生態安全和資源可持續利用的底線和生命線，要堅定不移實施最嚴格的保護和修復制度。

　　在充分領會我國國土空間開發保護新格局戰略意義的基礎上，落實開發與保護的政策措施。在城市化地區開發保護方面，《建議》指出，支持城市化地區高效集聚經濟和人口、保護基本農田和生態空間，這就要求城市化地區做到開發與保護并重。開發的重點方向是推動區域協調發展和推進以人為核心的新型城鎮化，具體包括：推進京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展以及成渝地區雙城經濟圈建設，加快建設現代產業體系，轉變發展方式；合理確定城市規模、人口密度、空間結構；深化戶籍制度改革，強化基本公共服務保障，加快農業轉移人口市民化；推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。保護則是要保護好基本農田和生態空間，滿足當地居民對優質農產品和生態產品的需要。

　　在農產品主產區開發保護方面，《建議》提出，要“提高農業質量效益和競爭力”“支持農產品主產區增強農業生產能力”，對農產品主產區提出了以保護為主、以開發為輔的要求。以保護為主，就是要堅持最嚴格的耕地保護制度，禁止開發基本農田；以開發為輔，則是深入實施藏糧于地、藏糧于技戰略，提升農產品主產區綜合生產能力。具體而言，需要在農產品主產區集中政策資金，加強科技支持和農業水利設施建設力度，實施高標準農田建設工程，提高農業良種化水平，建設智慧農業。由于農產品主產區不能進行大規模工業化和城市化開發，因此還需完善農產品主產區利益補償機制，建立相應的轉移支付制度和生態補償制度。

　　在生態功能區開發保護方面，《建議》提出，要“提升生態系統質量和穩定性”“支持生態功能區把發展重點放到保護生態環境、提供生態產品上”。這就要求生態功能區做好生態修復和保護兩方面工作。生態修復方面，要堅持山水林田湖草系統治理，加強大江大河和重要湖泊濕地生態保護治理；強化推行河湖長制和林長制；科學推進荒漠化、石漠化、水土流失綜合治理，開展大規模國土綠化行動；實施好長江十年禁漁，推行草原森林河流湖泊以自然恢復為主的休養生息。生態保護方面，加快構建以國家公園為主體的自然保護地體系，以生態紅線為主的國土空間用途管制制度；實施生物多樣性保護重大工程，構建生態廊道和生物多樣性保護網絡；完善自然保護地、生態保護紅線監管制度，開展生態系統保護成效監測評估。從長遠來看，生態功能區還應該通過建立生態產品價值實現機制，完善市場化、多元化生態補償，以“綠水青山就是金山銀山”為行動指南，幫助其實現“自我造血”和綠色發展。

　　進入新發展階段，在構建國土空間開發保護新格局的進程中，必須牢固樹立底線思維、高線思維和全線思維。底線思維就是要堅持問題導向和務實精神，需要嚴格守住保障國家糧食和食品安全的耕地紅線以及維護國家生態安全的生態紅線。高線思維是以底線思維為基礎，在處理發展和保護關系時，不僅要守住綠水青山，更要把綠水青山變成金山銀山，在高水平保護的同時實現高質量綠色發展。全線思維則是堅持系統觀念，辯證看待問題，通過統籌時間尺度和空間尺度，實現經濟、社會、生態效益統一協調的全線發展。

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