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編者按：為進一步深入學習宣傳貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，凝聚向第二個百年奮斗目標進軍的強大力量，中央網信辦與光明日報社共同組織“實踐新論·現代化進程的中國答卷”網上理論傳播專欄，陸續在光明網推出系列理論評論文章和新媒體產品，總結中國共產黨領導中國式現代化新道路的寶貴經驗，充分彰顯中國式現代化新道路的特色和優勢，讀懂和講好中國特色社會主義創造的人類文明新形態。
作者：劉瑞（中國人民大學應用經濟學院教授）
中國自1953年開始實行五年計劃/規劃以來，到2021年已經先后編制和實施了十四個五年計劃/規劃。連續編制和實施國家中期發展規劃，且時間跨度長達半個世紀以上，這種國家發展現象，世間罕見。更為重要的是，這種周期性的規劃管理使一個世界經濟弱國在短短的70年中發展為世界經濟第二大國，人均GDP從80美元增長到2020年的10000美元以上，實現了經濟長期持續增長和社會經濟發展長期穩定，堪稱人類發展歷史上的奇跡之一。
（漫畫/張婷婷）
所謂國家發展規劃，是一種按計劃逐步實現選定的戰略發展目標的系統工程，是一項需要大規模協調的集體協調管理行動。凡事預則立，不預則廢。發展規劃要取得成效，需要完成從規劃決策、方案起草和編制、審批和修改、推進落實、監督和評估等一系列環節，需要有各個機構、社會各界、基層企事業機構和相關個人的廣泛參與和密切配合，還需要規劃機構的跨期管理。完成如此龐大和復雜的管理行動，其難度超越任何一項已知人類自我管理行動。因此在一百五十年前，當社會主義經典作家們設想用社會計劃實現國民經濟按比例發展來克服資本主義經濟的缺陷時，幾乎沒有人認為這個設想能夠實現；在一百年前，當第一個社會主義國家開始著手嘗試建立計劃經濟體制來實施這項社會計劃管理行動時，新古典主義經濟學精英們認為它不可行。然而在大約五十年的時間內，國家發展計劃行動仍然在許多國家中得到推行并取得了成功。只是這種經濟成功是在特定環境下取得的，在解決了這些國家發展落后問題的同時產生出制約繼續發展的新問題，因此國家發展計劃的成功是有限的。到20世紀90年代，一些國家如蘇聯和東歐各國所推行的計劃經濟管理歸于失敗，另一些國家如日本和韓國則主動放棄了市場經濟規劃管理。甚至，認為計劃經濟不可行的論斷，一時間成了世紀咒語。
從國家計劃/規劃管理成效來看，中國堪稱規劃大國和世界規劃集大成者。從1953年開始到2021年為止，我國總共編制和實施了十四個國家總體性質的五年期發展計劃/規劃、超過60年的年度發展計劃及難以計數的國家專項計劃/規劃和從省級直到市縣級的各類計劃/規劃，管理行動貫穿在我國社會主義經濟建設各個時期。在改革開放之前，我國實行指令性計劃管理，在改革開放之后一度試行指導性計劃管理，最終實行市場經濟的國家規劃管理。不同形式的計劃/規劃所起的作用是不同的，成效也有很大差異。在計劃經濟體制時期，五年中期計劃是主要形式，改行市場經濟體制之后，年度計劃仍然還要編制，但是因為大政方針已在中期規劃中規定了，所以年度計劃主要發揮行動方案的作用。五年中期規劃成為國家治理的重要手段。對比兩個不同體制時期的計劃/規劃實施及成效，明顯的差異體現在以下方面。
兩種體制下的計劃/規劃管理思路是不同的。計劃經濟體制下的計劃管理比較冒進，市場經濟體制下的規劃行為比較謹慎。在計劃經濟時期，除“一五”計劃外，多數中期計劃完不成，因為追求高指標和高速度，欲速不達；在市場經濟時期，多數五年規劃如期完成或超額完成，因為規劃不再追求高指標高速度，而是實事求是，量力而行。
兩種體制下的計劃/規劃管理內容是不同的。過去的中期計劃內容主要圍繞經濟發展。從第六個五年計劃起，確立經濟與社會保持協調理念，計劃名稱改為國民經濟和社會發展計劃，社會發展成為重要內容之一。到第十一個五年規劃，全面貫徹科學發展觀理念，生態環境保護成為規劃重要內容之一。從“十三五”規劃開始，確立“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念，規劃增加了更多與此理念有關的內容。如今，五年發展規劃內容在繼續保留必要的經濟發展基礎上，突出了科技創新、社會民生和生態環境保護等內容。這種計劃/規劃的內容調整變化體現了與時俱進，引領著中國經濟發展從一個階段不斷向一個更高階段邁進。
兩種體制下的指標管理作用是不同的。無論計劃還是規劃均需要落實到指標管理上來。計劃經濟體制下的計劃指標是單一命令性的，且事無巨細，指標數量下達最多時有上千種，計劃實施機構只能被動接受和在緊張壓力下完成任務。市場經濟體制下的規劃指標分成約束性和預測性兩類，用于分別分類指導和管理不同的規劃對象，指標管理具有指導性和靈活性。這樣的指標管理能夠引導計劃實施機構及其廣大市場主體去主動適應規劃要求和完成規劃任務。
兩種規劃的編制程序是不同的。計劃經濟的計劃體制實行先上后下、自下而上、上下結合的復雜計劃程序，指標層層分解，耗時但是成效不高，執行過程比較僵化刻板。市場經濟的規劃體制實行中央高層建議，各自編制的簡單規劃程序。這樣的程序使得各級各部門各地方的規劃既符合中央精神又結合本身實際，因此規劃編制成效較高。在編制初期，以研究課題招標，規劃建議征集，舉辦專家學者各界代表座談會，委托國際經濟研究機構研究等形式強化規劃的社會參與。此外，從“十三五”規劃還增加了規劃中期評估程序。所有這些做法都大大增強了規劃的彈性，提高了社會各界的參與度。
兩種體制下的計劃/規劃實施機制是不同的。計劃經濟體制下的計劃對所有的行政機構及其附屬組織一律采取行政命令下達方式，這種行政命令大大限制了基層企事業生產經營自主性，壓抑了經濟活力。而市場經濟體制下的規劃只對關鍵機構和組織下達重要指標任務，大部分的規劃任務通過具體政策和宏觀調控手段加以推行。從第十一個五年規劃開始，中期規劃編制都需要附帶經過初步論證的項目清單，作為年度規劃項目審批的依據。其中，重要的項目和行業還需單獨編制規劃來配合五年中期綜合規劃的實施。這些都使得規劃增強了有效性和靈活性。
實事求是說，我國的計劃/規劃管理經歷了一個曲折演變、日臻完善的過程。從“一五”計劃開始模仿蘇聯計劃經驗，到“二五”計劃開始嘗試建立自己的計劃管理模式，中國取得了良好的開端。但是后來受到國內外形勢變化的巨大影響和沖擊，早期計劃管理績效并不高。直到20世紀90年代建立社會主義市場經濟體制之后，計劃管理績效才開始大大改進，“九五”計劃是一個分水嶺。從“十五”計劃到“十三五”規劃，規劃后期績效一直保持良好記錄。中國已經建立起有規劃的市場經濟體制，依靠這個體制路徑前行和完善，發展規劃管理愈加發揮出久久為功，一張藍圖干到底的特點。
中國有規劃的市場經濟體制表明，對于一個尋求不斷發展的后發經濟國家而言，國家發展計劃/規劃是能夠取得成功的；在市場經濟體制基礎上，這種國家發展規劃也是可行和有效的。或許中國的國家發展規劃是獨特的，具有一些特殊條件。比如，中國共產黨始終是國家發展規劃的領導者，全程參與計劃/規劃的編制和實施過程，成為國家發展計劃/規劃成功的政治條件。改革開放以來，國家每5年都要編制一份中長期規劃，在形成規劃綱要之前，由黨中央提出《建議》，確定大政方針，作為編制規劃的主要依據，全國各級各部門編制自身的計劃/規劃，已經成為一種制度化慣例。這種政治集中統一和計劃/規劃管理分級分層形成了獨有的特色。再比如，國有企事業組織始終是國家發展計劃/規劃的執行主體，成為國家發展計劃/規劃成功的經濟條件。在市場主體多元化環境中，要求每位市場主體都需按照國家規劃經營是不合理的，市場導向是最基本的。但是對于一些關鍵性的規劃任務需要有具體的企事業組織來承擔和保證完成，國有企事業組織尤其是大型國企的制度屬性決定了它是國家規劃的實施主體。然而按照規劃本身的固有邏輯觀察，可以把中國這種特殊經驗進行適當抽象，上升為那些世界上正在尋求發展的國家實施成功的發展規劃的基本條件：一個長期穩定而不是動蕩不安的政治環境，一套協調而不是各自為政的行政系統，一個尊重而不是排斥市場作用的經濟系統，一個團結而不是四分五裂的社會系統，一個清晰務實而不是好高騖遠的國家發展戰略。滿足了這些基本條件，國家發展規劃就具有了可行性和有效性。
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