編者按：為進一步深入學習宣傳貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，凝聚向第二個百年奮斗目標進軍的強大力量，中央網信辦與光明日報社共同組織“實踐新論·現代化進程的中國答卷”網上理論傳播專欄，陸續在光明網推出系列理論評論文章和新媒體產品，總結中國共產黨領導中國式現代化新道路的寶貴經驗，充分彰顯中國式現代化新道路的特色和優勢，讀懂和講好中國特色社會主義創造的人類文明新形態。

　　作者：肖鵬（中央財經大學研究生院副院長、教授）

　　財政是國家治理的基礎和重要支柱，新一輪財稅體制改革是一場關系國家治理體系和治理能力現代化的深刻變革，是立足全局、著眼長遠的制度創新。黨的十八大以來，預算制度改革作為現代財政制度建設的重要內容率先啟動、率先突破，在全面實施預算績效管理、推進預決算公開、實施中期財政規劃、完善轉移支付制度、加強地方政府債務管理、深化政府采購制度改革、建立政府綜合財務報告制度等方面，推出了一系列重大改革舉措，基本確立了現代預算制度的主體框架。

（漫畫/張婷婷）

　　一、當前財政收入資源統籌存在的問題

　　2020年12月30日，中央全面深化改革委員會第十七次會議審議通過了《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（以下簡稱《意見》）。2021年4月份，國務院印發了《意見》。《意見》有助于強化預算編制環節政府性資源的統籌能力，盤活各類存量資源，提升財政對國家戰略規劃的支撐保障。財政部有關負責人就《意見》有關問題回答記者提問時候指出，當前和今后一個時期，財政處于緊平衡狀態，收支矛盾較為突出，加之隨著改革的逐步深入，預算管理中一些深層次問題逐步暴露出來，如預算統籌力度不足、政府過緊日子意識尚未牢固樹立、預算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高等，影響了財政資源統籌和可持續性。在筆者看來，財政收入資源統籌的問題可以總結為如下幾點。

　　（一）預算資源統籌能力需要進一步加強

　　盡管十八大以來預算制度改革取得重大突破，現代預算制度主體框架基本確立，但目前我國“大財政大預算大資產”的管理格局尚未完全形成，財政在面對經濟財政運行波動時壓力較大，預算在穩妥應對政府財政可持續發展壓力方面還有待加強。

　　財政收入增長壓力大，籌集財力手段有待進一步增多。國有股權、國企土地、行政事業單位資產等周轉效率不高，未形成有償使用和市場化的長效機制，資源資產閑置、減值等情況時有發生。如一些基層市縣依賴土地出讓收入、一次性收支平衡預算，容易導致收支運行大起大落。

　　財政支出剛性增長，一定程度上存在結構固化問題。維持運轉和民生補助等剛性支出隨著人口增長、政策提標擴圍而持續快速增長，導致支出結構固化。如果一般公共預算中的必保支出占比達到八成，各級財政可統籌調劑的空間就十分有限。

　　財政資金統籌使用有待進一步提高，有時不能形成有效合力。部門管理資金存在條塊分割，關聯領域的資金投入協同性不強，重復、分散等現象較為普遍。如一些部門和省市欠缺預算統籌觀念，主動盤活存量資金、運用市場化手段的積極性不高。

　　（二）預算對國家重大戰略的支撐保障有限

　　財政要確保通過配置好公共資源來保障國家戰略和政策的落實，但在具體領域、政策和項目上，仍在一定程度上存在謀劃不夠充分、工具不夠創新、績效不夠明顯等問題。主要體現在：

　　系統前瞻謀劃還不夠，“事”與“錢”未完全匹配。一是事業規劃和預算安排“兩張皮”。專項規劃僅關注事業發展，不研究資金籌集和安排，有的規劃所需資金規模遠超財政可承受范圍。二是“先謀事后排錢”機制還未真正建立，也未能做到科學系統、實事求是地提出辦事方案。

　　財政政策工具較為單一，“撒胡椒面”式分配較普遍。更加傾向于采用財政直接投資、直接補貼等方式，運用政策性基金、金融保險等市場化機制較少，財政資金“四兩撥千斤”的杠桿撬動作用有限。近年來各類涉企補貼資金“小而散”“碎片化”的情況比較普遍，不僅企業獲得感不強，而且套取、騙取財政補貼風險也很大。

　　績效導向作用未能有效發揮，財政資金效益有待提高。一是績效結果導向不夠明確。預算績效與業務融合不緊密，指標設置不合理或難以量化考核。二是績效評價不夠全面。偏重于事后評價，事前評估和事中監控只是剛起步；偏重于重點項目評價，對部門整體的評價仍在探索。三是激勵約束機制績效評價的結果應用范圍還比較有限。

　　二、強化預算統籌能力，提升財政對國家戰略規劃的支撐保障

　　預算能力不僅是財政部門牽頭組織預算工作的能力，更是各級政府及部門實施預算編制、執行、監督等能力的綜合體現，其能力的高低很大程度上影響著政府治理的整體水平。因此，在深化預算管理制度改革方面，要強化對預算編制的宏觀指導，加強財政資源統籌。切實提高各級各部門預算能力，并牽引帶動政府治理效能不斷提升。

　　強化各級財政全口徑預算統籌調配。加強公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和政府債券等來源和項目的銜接，優化資源配置，公益性、資本性項目用足債券資金，騰出一般公共預算固化財力，更好保障基本民生和基層運轉。統籌管理公共資源，將依托行政權力、政府信用和國有資源獲得的各項收入以及特許經營收入等全面納入預算管理。拓寬部門預算范圍，將單位依法取得的各類收入全部納入管理，結合單位收入情況合理保障其支出需求。

　　建立“集中財力辦大事”預算決策機制。以事業發展規劃為遵循，實行“決策（規劃）-業務-資金-項目”清單式管理，對黨中央、國務院重大政策精準保障，確保一張藍圖繪到底。逐步做實中期財政規劃，對教育、醫療、鄉村振興等需要持續穩定投入的領域，以3-5年為期試行滾動預算和限額管理，推動部門系統長遠謀劃事業發展。建立跨部門財政資金統籌平臺，推廣涉農資金統籌整合經驗，探索資金項目申報聯席聯審，打破條塊分割，推動實現系統治理。

　　實行預算項目全生命周期管理。預算管理各環節以預算項目為基本單元，依托項目庫對預算項目全生命周期實施管理，加強跨年度項目支出、政府債務支出、政府承諾或做出的各類中長期支出事項等與各年度預算之間的銜接，更好地統籌政府未來財政收支，增強中期財政規劃對年度預算的約束，加強跨年度預算平衡。

　　優化財政政策工具組合運用。加強財政政策工具儲備，結合支持對象進行優化組合，建立“精準滴灌”型的財政政策體系。兼具金融屬性和規模效應的（如基金、風險補償資金池、股權投資等）的財政政策工具，由財政部門統一調度實施，解決重復投入、使用分散等問題。

　　明晰績效管理權責。推進預算管理和績效管理深度融合，保障國家戰略和決策部署落地落實。進一步理清績效管理權責，財政部門更加聚焦績效規則制定、目標審核、評價考核、結果應用等；壓實業務部門績效目標設置、事前評審、執行監控、整改落實等主體責任，推動全社會“從讓我有績效到我要有績效”轉變，實現預算責任和績效責任雙落實。業務部門要配強預算管理機構，建立統籌本部門專項資金、部門預算、績效管理等工作的專門機構，營造各方重視預算、關注績效的良好氛圍。

　　強化全過程預算績效融合。全面實施重大政策和項目事前績效評審，加強成本效益分析，從源頭實行績效“一票否決”預算控制。規范績效目標管理，以事業發展規劃為直接依據，科學設置定量和定性相結合、可比較可考核的績效目標。優化“雙監控”程序運行機制，運用系統及時開展偏離績效目標和績效進展未達預期的分析和糾偏。加快推進部門整體績效和中長期政策績效評價，增強績效評價的權威性。健全預算績效問責機制，逐步擴大績效評價結果在政府績效考核、干部選拔任用等領域的應用，促進預算績效管理激勵相容。

　　深化預算管理一體化改革，以數字財政驅動全流程預算管理，支持打造高效、透明政府。加強數據共享和決策輔助。強化財政部門數據密集型綜合管理部門定位，推進財政與組織、人力資源和社會保障、稅務、人民銀行等跨部門數據聯通，夯實預算管理基礎。加強財政大數據開發應用，為財政經濟運行分析、資金安排使用、制度優化設計提供參考，輔助提高政府決策的科學性。運用信息化技術提升監督精度和效率。構建“制度+技術”的監督框架，以及全覆蓋、全鏈條的財政資金監控機制，實時記錄和動態監控資金在下級財政、用款單位的分配、撥付、使用情況。

　　綜上，建議以提高預算能力為核心進一步深化預算改革，主要從“強化統籌”入手提高財力統籌能力，從“突出績效”入手提高資源配置能力，從“信息支撐”入手提高財政協同管理能力，推進智慧財政建設，提升財政對國家戰略規劃的支撐保障作用，牽引帶動政府治理效能持續提升。

　　【本報告系研究闡釋黨的十九屆五中全會精神國家社會科學基金重大項目“深化預算管理制度改革研究”（項目批準號：21ZDA043）的階段性成果】