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作者：李三希（中國人民大學經濟學院教授，中國人民大學數字經濟研究中心主任）；武玙璠（中國人民大學經濟學院博士研究生）
數據作為數字經濟時代重要的新型生產要素，兼具基礎資源和創新引擎作用，并已滲透到經濟社會的各個領域。現階段，激活數據要素潛能、釋放數據要素價值已經成為推動數字經濟發展的關鍵舉措，建立健全數據要素市場則是充分發揮數據價值的重要保障。
當前，數據要素市場已進入快速發展階段，據國家工信安全中心測算數據顯示，2020年我國數據要素市場規模達到545億元，預計到2025年，規模將突破1749億元。2020年中共中央發布《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確提出要加快培育數據要素市場，北京和上海先后發布成立國家級大數據交易所。今年以來，《關于加快建設全國統一大市場的意見》《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》等文件相繼發布，進一步推動數據要素市場化建設，促進數據資源充分開發利用。在數據要素市場化的有序、合規發展大體系下，數據交易市場再次活躍起來，一大批數據要素市場正在計劃搭建，但在數據確權、隱私保護、流通交易等方面仍存在諸多問題，亟需探索建立數據要素高效配置的規則體系，引導培育數據要素市場依法合規開展數據交易。
具體來看，數據要素市場的建設主要存在以下三個方面的難點。
一是數據的特殊屬性使其產權界定困難。盡管數據要素在商業上的應用越來越廣泛，但是數據的交易卻因為產權界定問題進展緩慢，開放免費的公共數據存在質量差和使用價值不高等問題，而非公共數據又因為隱私問題和商業秘密等被個別平臺企業所獨有，這使得在目前數字經濟發展迅速的時代下，海量的數據分享動機不夠、利用率較低。數據產權問題已經成為平臺企業不容回避的競爭焦點。但是，由于數據的非排他的特殊屬性，在平臺企業對其使用過程中，數據的占有權、使用權、收益權和處置權等相關產權的界定與傳統生產要素相比更為困難。
二是個人隱私保護與經濟發展矛盾凸顯。平臺經濟的發展要求必須使用個人數據才能為消費者提供服務，部分涉及個人隱私的數據被平臺企業收集在所難免，也伴隨著個人信息被過度收集的隱患。而這些個人隱私數據一旦被泄露，人身財產安全將受到威脅。然而，隱私保護的數據與商業情景下的大數據所關注的對象并不等同。隱私保護一般對應保護單個個體的數據，與商業情境下使用的是某特定群體的大數據集并不完全是總和的關系。例如，平臺企業可以根據后臺數據庫，進行用戶畫像分析，生成的分析結果并不涉及到具體個人狀況，但如果這部分數據被泄露和非法利用，包含在其中的個人隱私就會受到侵犯。這就導致數據價值和數據安全所規范的數據并非同一層次的數據，產生的矛盾對數據要素的規制提出了新挑戰。
三是各類數據的流通共享仍然存在障礙。政府數據共享層面，內外流通的壁壘依然存在。政府內部之間存在數據孤島，出現多頭采集、數據不一致等問題，難以形成整體合力。數據的對外流通方面，政府部門出于安全擔憂、開放范圍不確定性以及部門利益等原因，開放數據的意愿不高，共享的數據權威性、規范性不足，政府數據的利用價值尚未完全激活。企業數據共享層面，共享渠道存在“三不”阻礙，即企業或為保持自身競爭力而不愿共享數據，或擔心商業數據泄漏而不敢共享數據，或數據標準不同而不能共享數據。與此同時，數據壟斷問題也日益凸顯，長此以往很有可能阻礙經濟的正常發展。
針對當前數據要素市場化建設存在的三大難點問題，建議從以下三個方面入手，為數據要素資源的市場化配置提供保障，進一步促進數據要素的充分開發利用。
第一，明確數據產權界定規則。合理的數據產權界定應以實現社會福利最大化為目標。首先，根據數據處理主體的不同，可以對數據產權主體進行進一步類型化。根據“場景性公正”原則，結合數據具體的使用場景、使用過程的參與者等因素，本著能夠更好地體現公平公正以及盡可能大的實現數據價值的原則來確定數據產權。其次，融合區塊鏈等技術手段，利用區塊鏈技術進行溯源，為數據確權提供一種更好的解決方法。此外，利用區塊鏈具有可追蹤的特性，可以知道數據是否曾被使用、曾被誰使用、曾被用于什么，從而更有效地對數據進行管理，防止數據被再次復制、傳播，利于界定和保護數據產權。再次，具體到數據要素的交易機制，可以將經濟主體對數據要素的權益作為用益權，而不是所有權，同樣的數據要素由于其無成本的復制能同時被兩個經濟主體同時“擁有”，用所有權就難以解釋經濟主體與數據要素的關系，此時用益權就能較好地解釋交易后的數據要素權益。最后，將數據要素交易解釋為一種服務，數據所有者向數據購買者提供了數據服務，服務期內數據所有者不僅提供了數據，還可以進行數據更新、技術支持等服務。同時可以決定到期后對于數據進行何種處理，而且一個數據提供者可以向多個數據購買者提供數據服務。
第二，優化完善隱私保護政策。現階段對于隱私保護政策的主要擔憂是過度嚴格的隱私保護政策會損害數字經濟的發展，因此可以考慮以下幾個方面：隱私問題涉及到個人數據，對隱私的立法可以重點關注個人數據，同時應充分考慮大數據時代下個人隱私泄露的問題，以平衡隱私保護和經濟發展；對于個人數據，可以使用加密手段，實現個人數據的脫敏。平臺企業在應用時對個人隱私數據進行匿名化或加密處理，回應公眾對隱私的關切。政府對于自身的數據收集與共享行為也要有更嚴格的規定，不僅要加強內部控制，尤其是政府內部無法處理數據，在與平臺企業進行數字技術合作時，必須加強對數據安全的監管，從數據源頭保護個人隱私；在涉及公共利益的問題，如科研等，可以做出一定的寬限；在制定隱私保護政策的同時，有必要提高公民隱私意識，加強相關部門對平臺企業收集和使用數據時的隱私監管；區分個人數據和個人信息，我國在《民法典》中采取了區分個人數據和個人信息的立法安排，有條件進行二者的靈活切割，保障個人數據的合理商業應用。
第三，多措并舉促進數據流通。首先，加快推進公共數據開發利用，在盤活現有政務數據資源的基礎上，推動數據跨業務、跨部門、跨層級、跨區域、跨系統的流通共享，同時加快政府數據開放平臺建設，進一步優化公共數據共享利用體系。其次，加快完善數據流通共享機制，統一制定相應的數據標準，同時重視加強數據安全的管理和建設。再次，高度重視數據壟斷問題，鼓勵數據收集企業在適當的范圍內共享數據，并提供相應的配套政策，鼓勵企業主動交易或分享數據來創造更大社會效益。最后，借鑒知識產權的保護方法，權衡事前效率和事后效率。事前效率上，政府需要激勵企業付出大量資金技術收集數據，如果企業考慮到數據會被強制共享，將減少自身收集的數據，反而讓市場失去了動態效益；事后效率上，企業收集到的數據能夠共享給其他企業，從而產生社會效益。建議有關部門對企業做出承諾，如在數據收集之后的一段時期內不需要強制共享給其他企業或機構，保證企業能夠享受收集數據之后帶來的收益和回報，促進企業進行前期的數據收集。長期來看，在企業利用收集到的數據獲得了足夠的回報之后，數據就需要以某種特定的形式進行社會共享，在產生社會效益的同時也能夠降低企業采取數據壟斷行為的可能性。
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