作者：劉志鵬（北京師范大學(xué)政府管理學(xué)院講師、北京師范大學(xué)農(nóng)村治理研究中心研究員）

　　黨的十九大提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，2018年中央一號(hào)文件公布全面部署實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，同年9月《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年》提出要發(fā)掘和總結(jié)典型經(jīng)驗(yàn)，發(fā)揮引領(lǐng)區(qū)示范作用。2019年中央多部委聯(lián)合開展鄉(xiāng)村治理示范村鎮(zhèn)創(chuàng)建活動(dòng)，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興開展，推動(dòng)健全鄉(xiāng)村治理體系。2021年中央一號(hào)文件再次提出，開展鄉(xiāng)村治理試點(diǎn)示范創(chuàng)建工作，創(chuàng)建民主法治示范村。示范項(xiàng)目的適用范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，必將顯著地改變鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和效能，成為鄉(xiāng)村振興的重要政策工具。

　　歷史與現(xiàn)實(shí)交匯的治理工具

　　在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)，公共管理者就認(rèn)識(shí)到“崇賢旌善，王教所先”，認(rèn)為可以通過樹立示范人物向社會(huì)傳遞治理信號(hào)，從而爭(zhēng)取農(nóng)民對(duì)國家政策的支持。而近現(xiàn)代則是通過對(duì)農(nóng)民中的“積極分子”進(jìn)行榜樣宣傳，鼓勵(lì)普通群眾開展“比、學(xué)、趕、幫、超”等活動(dòng)，先進(jìn)帶后進(jìn)推行政策。而人物示范外，我國也出現(xiàn)了諸如大寨和大慶等同樣遵循人物示范運(yùn)行機(jī)制的政策示范點(diǎn)，在社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)過程中，也出現(xiàn)了“樣板村”“示范村”等示范點(diǎn)?？梢姷湫褪痉懂a(chǎn)生于傳統(tǒng)時(shí)期，貫穿于中國國家治理的歷史之中，并在當(dāng)下發(fā)揮著新的作用。

　　鄉(xiāng)村振興示范項(xiàng)目有著以下四個(gè)主要特征，一是競(jìng)爭(zhēng)性，示范項(xiàng)目通過公開競(jìng)爭(zhēng)性的差額評(píng)比產(chǎn)生，一般都具有自主申報(bào)、材料審核、實(shí)地檢查等過程；二是規(guī)范性，示范項(xiàng)目的評(píng)比標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)組成都是基于部門文件的評(píng)比通知，評(píng)比的標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)明確；三是周期性，示范項(xiàng)目評(píng)比周期一般為2-3年，長(zhǎng)的有6年，短的為1年，且近年來有逐漸縮短的趨勢(shì)；四是動(dòng)態(tài)性，某地獲評(píng)示范項(xiàng)目稱號(hào)并非永久的，新的評(píng)選周期開始后，獲評(píng)的示范點(diǎn)還需重新參與評(píng)選或接受復(fù)查，不合格者會(huì)被立刻“摘牌”。由此可見，示范項(xiàng)目評(píng)比既有“示范”的作用，又有“評(píng)比”的特征。示范產(chǎn)生的必經(jīng)過程便是“評(píng)比”，即通過動(dòng)員式的評(píng)比才能優(yōu)中選優(yōu)，向全社會(huì)展示“示范”的內(nèi)容。即“評(píng)比”是針對(duì)過程的描述，而“示范”則是針對(duì)結(jié)果狀態(tài)的總結(jié)，這就形成了示范促進(jìn)鄉(xiāng)村振興政策執(zhí)行的兩個(gè)路徑基礎(chǔ)。

　　政策信息可視化與信息模糊的改善

　　示范項(xiàng)目可以釋放出包含著國家治理目標(biāo)和國家意志的信號(hào)和信息促成基層執(zhí)行政策，并通過檢查評(píng)估檢驗(yàn)執(zhí)行效果。作為一個(gè)地域遼闊的國家，漫長(zhǎng)行政鏈條所帶來的基層政策執(zhí)行偏差一直與國家治理的歷程相伴，農(nóng)村地區(qū)政策執(zhí)行中長(zhǎng)期存在著“最后一公里”困境，鄉(xiāng)村示范項(xiàng)目評(píng)比則可以幫助打通“最后一公里”。一方面，鄉(xiāng)村振興是面向農(nóng)村的全新國家戰(zhàn)略，農(nóng)村基層政府可以通過示范項(xiàng)目的明確標(biāo)準(zhǔn)快速掌握國家戰(zhàn)略要求，根據(jù)量化細(xì)致的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)可以較為完整地了解到上級(jí)政府的意圖，即作為政策可視化的存在，示范項(xiàng)目為基層鄉(xiāng)村政策執(zhí)行提供了樣板，使得上級(jí)政府的意圖可以更好地貫徹到農(nóng)村基層。另一方面，示范項(xiàng)目的動(dòng)態(tài)性使得其在評(píng)比過程中面臨著周期性的自上而下檢查以及自下而上的匯報(bào)，成為上級(jí)政府評(píng)價(jià)追蹤農(nóng)村基層地區(qū)政策執(zhí)行過程和評(píng)估政策執(zhí)行績(jī)效的有力抓手，從而實(shí)現(xiàn)上下級(jí)政府信息的溝通。此外，示范項(xiàng)目還有助于促進(jìn)橫向政府間的信息溝通。示范項(xiàng)目評(píng)選為農(nóng)村基層政府之間的信息分享搭建了平臺(tái)，促進(jìn)創(chuàng)建示范項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)交流學(xué)習(xí)乃至模仿，推動(dòng)政策擴(kuò)散。而多樣化的示范項(xiàng)目為不同自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r的村莊提供了多樣化的發(fā)展選擇，防止重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，有助于降低行政成本。

　　評(píng)比動(dòng)員常規(guī)化與有序開展治理活動(dòng)

　　作為“常規(guī)運(yùn)動(dòng)”，周期性開展的示范評(píng)比會(huì)促使基層政府有序轉(zhuǎn)移注意力，改變我國政府“刺激-反應(yīng)”的被動(dòng)注意力分配模式?！吧厦媲Ц?，下面一條線”是我國基層農(nóng)村治理面臨的基本環(huán)境。而在此復(fù)雜的環(huán)境中，受有限理性的影響，基層治理者不能同時(shí)關(guān)注所有的目標(biāo)、備選方案及其備選方案的后果，進(jìn)而引發(fā)注意力集中于某些方面并忽視另一些方面。因此，在多頭管理和注意力稀缺的約束條件下，基層政府行為就成為了分配決策者注意力的過程，基層政策執(zhí)行效果很大程度上受基層治理主體注意力分配的方向影響。示范評(píng)比依靠“運(yùn)動(dòng)式”的創(chuàng)建模式存在，需在一定時(shí)期內(nèi)集中人力物力，成為引導(dǎo)各級(jí)政府各部門注意力良性轉(zhuǎn)移的工具。而“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興總體要求需要根據(jù)鄉(xiāng)村治理和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律有序?qū)崿F(xiàn)，各級(jí)政府有計(jì)劃、分批次發(fā)布示范項(xiàng)目則能夠幫助基層農(nóng)村治理主體根據(jù)本地當(dāng)前的發(fā)展階段自由選擇“創(chuàng)建”的項(xiàng)目，有序引導(dǎo)基層政府轉(zhuǎn)移注意力，有助于資源有限的基層政府在特定時(shí)期內(nèi)聚焦于一項(xiàng)工作，也有助于全國各地階梯式推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提升治理的有效性。因此，示范評(píng)比因其靈活的特性使得政府注意力可以有序地在多個(gè)線程任務(wù)之間切換，防止一哄而起和無序建設(shè)。

　　協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)常設(shè)化與政府結(jié)構(gòu)優(yōu)化

　　示范項(xiàng)目評(píng)比通過建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)，促進(jìn)涉農(nóng)部門執(zhí)行的協(xié)同性。20世紀(jì)70年代興起的新公共管理運(yùn)動(dòng)將私營部門的分權(quán)、競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)化借鑒到政府部門，一度增強(qiáng)了政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率，卻強(qiáng)化了政府中的部門主義。隨著社會(huì)治理主體的廣泛性，客體的復(fù)雜性顯現(xiàn)，單一政府部門顯然無法單獨(dú)應(yīng)對(duì)自己領(lǐng)域存在的問題，因此強(qiáng)調(diào)部門協(xié)作，追求“1+1>2”是必然趨勢(shì)。但是，傷筋動(dòng)骨式的機(jī)構(gòu)改革不可能天天出現(xiàn)，否則會(huì)極大地挫傷行政效率和政治權(quán)威，而競(jìng)爭(zhēng)性的示范項(xiàng)目評(píng)比則為部門協(xié)作提供了制度路徑。在評(píng)比之初，涉農(nóng)各部門以拼湊組合的方式成立臨時(shí)“指揮部”，卻隨著評(píng)比的推進(jìn)演變成長(zhǎng)期性的協(xié)調(diào)組織，成為打破部門之間的壁壘，實(shí)現(xiàn)功能整合的橋梁。更為重要的是，示范評(píng)比強(qiáng)化了黨在政府機(jī)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。在社會(huì)主義國家，執(zhí)政黨是增強(qiáng)社會(huì)的向心力和凝聚力的核心力量。黨的十八大以后，治理思路逐漸轉(zhuǎn)而實(shí)行“黨政分工”而非“黨政分開”。2018年3月，新一輪黨和國家機(jī)構(gòu)改革突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)化了黨在日常的國家治理中的協(xié)調(diào)作用，越來越多的示范項(xiàng)目協(xié)調(diào)組織設(shè)置在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，落實(shí)了黨的十九大報(bào)告提出的“把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方落到實(shí)處”的要求。

　　“示范前行”的國家治理之路

　　由此可見，在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的道路上，示范項(xiàng)目這一來自于歷史智慧的治理工具完全可以在新時(shí)代發(fā)揚(yáng)光大，這正是中國共產(chǎn)黨人薪火相傳，繼往開來的生動(dòng)寫照。當(dāng)前，政府治理的外部社會(huì)環(huán)境正朝著高模糊性和高沖突性變化，具有不確定性、非經(jīng)常性、跨部門性、任務(wù)繁復(fù)性的治理任務(wù)此起彼伏，而韋伯式的科層制不可避免地存在一定的不完備性和治理困境，難以適應(yīng)社會(huì)變革要求。典型示范則可以促進(jìn)治理主體間信息溝通，注意力的有序轉(zhuǎn)移和機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)，提高公共組織運(yùn)行的效率，優(yōu)化治理主體對(duì)外部環(huán)境快速變化的反應(yīng)能力，強(qiáng)化功能區(qū)塊的協(xié)調(diào)。整合通過試驗(yàn)試點(diǎn)等“泥濘前行（Muddling Through）”所獲得的經(jīng)驗(yàn)，加以推廣和擴(kuò)散，最終將國家意志貫徹到基層農(nóng)村，提升我國各級(jí)政府基于漫長(zhǎng)行政鏈條的政策執(zhí)行績(jī)效，實(shí)現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)，我們或?qū)⑻綄こ鲆粭l“示范前行”（Modeling Through）的新時(shí)代國家治理現(xiàn)代化之路。

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