作者：連宏萍（北京師范大學政府管理學院副教授、北京師范大學農村治理研究中心研究員、北京師范大學MPA教育中心主任）

　　黨的十九大報告提出“鄉村振興戰略”“加快推進農業農村現代化”。2017年中央農村工作會議強調，實施鄉村振興戰略，必須大力推進體制機制創新，強化鄉村振興制度性供給。土地制度是一個國家最為重要的生產關系安排，是一切制度中最為基礎的制度之一。新中國成立以來，土地制度改革一次又一次解放了農村生產力，不斷充實和鞏固了農業產業基礎，推動著鄉村社會經濟穩步上升，向共同富裕的目標邁進。然而現階段土地要素的市場化配置仍然有進一步彰顯的空間，土地資源的財產性收益有待進一步激發，土地增值收益分配制度有待完善，土地制度改革驅動鄉村振興的整體性效益值得挖掘和建設。

　　土地制度改革是一項綜合性極強、系統性極高的社會工程，其引起爭議的焦點在于改革將去向何處，本質上折射出效率與公平兩個價值取向的博弈。從提升效率和保障公平兩條主線出發，需從土地產權制度、土地使用制度、土地風險防范制度和土地增值收益制度等維度對農村土地制度進行系統性分析。就土地產權而言，探索農地產權改革模式，建立適應鄉村振興的農村土地產權制度勢在必行；就土地使用而言，提高土地利用效率，切實保障農民權益是關鍵；就土地風險防范而言，需加強管理體制機制、準入程序和土地經營方面的制度建設；就土地增值收益而言，需要建立合理、規范、多元的保障機制和公平的土地增值收益分配制度。

　　新時代背景為土地制度改革賦予了新使命——秉持公平與效率并重發展目標，驅動鄉村振興。從提升效率的政策目標出發，土地產權制度與土地利用制度以市場化為導向，激活土地要素；從保障公平的政策目標出發，風險防范制度與收益分配制度建立公平法治與市場交易機制，推動城市反哺鄉村。

　　土地產權制度創新：提升土地價值，推進土地流轉，助推產業發展升級。土地流轉能夠解放農村勞動生產力，激發土地財產價值，使一部分農戶可以從事二三產業；同時擴大經營規模，加速農業現代化轉型，以現代化生產方式促進土地集約節約利用，保障我國糧食安全；同時推動綠色農業產業發展，構建產業融合的多功能新型農業。但在土地流轉過程中，也要注意規避其中潛在的一些風險，要注意規范程序和設立相應的用地監管制度，土地流轉必須符合農村經濟發展實際，符合農民利益、符合當地具體情況。

　　土地使用制度創新：合理利用土地資源，從全局統籌規劃，平衡好經濟與生態發展關系。生態文明建設是國家應對挑戰、化危為機的重大戰略部署，也是實現“兩個一百年”奮斗目標的戰略保障。在提高土地利用效率的同時，需堅持綠色發展和可持續利用，通過體系化的土地規劃、土地整治、耕地保護、土地征收等工作的開展，構建城鄉統一的國土空間規劃制度體系。要合理實施耕地占補，加強對耕地保護紅線的宣傳力度，加深全社會對耕地保護的認識。

　　土地風險防范制度創新：科學防范，減少土地風險，保障農地發展安全。消解土地流轉過程中的金融風險、土地利用中的生態風險、土地管理中的法治風險，將其納入常態化管理，是政府治理能力提升的體現，也與農民的幸福感獲得感緊密相關，是保障農地安全發展、實現鄉村振興偉大目標的堅強后盾。對此，應建立完善的土地管理風險防范法律制度、土地督察制度與土地市場監管制度，以嚴格的監督與督察機制化解土地制度改革進程中威脅鄉村振興的因素，推進土地管理與利用有序展開，加強風險防范，為實現鄉村振興提供保障。

　　土地增值收益制度創新：反哺于農，合理分配收益，增加農民生活幸福感。將農民權益保護貫穿于農村土地增值收益分配的全過程，是新時期做好我國 “三農”工作應遵循的大邏輯。讓農民享有合適比例的農村土地增值收益，賦予農民平等參與農業現代化進程的權利，確保農民共同分享農業現代化成果，最終解放農民、發展農民，也是時代的要求，是大勢所趨。我國土地增值收益分配應重點關注土地征收與拆遷、農村集體經營性建設用地入市和城鄉建設用地增減掛鉤等方面，要建立多元的土地增值收益分配保障制度，保護農民主體地位不受損害，增強農民主體地位認同感，發揮農民主體能動性，保證農民主體地位長久穩定。

　　以公平與效率為核心價值目標的土地制度改革與鄉村振興偉大戰略相契合。一系列農村土地制度改革為農村產業經濟與生態環境發展提供全局性、內生性、精準性動力來源，通過具體的制度體系與政策工具激活鄉村土地要素，提升鄉村資源利用效率，保護農村農民合法權益，這構成了鄉村振興戰略“產業興旺”和“生態宜居”的動力機制，為“生活富裕”奠定資源基礎。而配套的治理機制與鄉村振興中的“鄉風文明”和“治理有效”要求相呼應，為“生活富裕”提供保障。這形成以農村土地制度改革為動力的鄉村振興驅動系統，為實現產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕五大目標提供強大動力與制度支持。

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