【實踐新論】科學推進大氣污染治理生態(tài)補償機制

來源：光明網(wǎng)-理論頻道2020-12-01 10:26

　　編者按：為進一步深入學習宣傳貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，推進用黨的創(chuàng)新理論武裝頭腦、指導實踐、推動工作，把制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)化為治理效能，中央網(wǎng)信辦與光明日報社共同組織“實踐新論”網(wǎng)上理論傳播專欄，陸續(xù)在光明網(wǎng)推出系列理論稿件和新媒體作品，解析理論與實踐之間的內(nèi)在邏輯，敬請關(guān)注。

　　2005年8月15日，時任浙江省委書記的習近平同志在浙江省安吉縣余村考察時首次提出“綠水青山就是金山銀山”理念。2018年4月，習近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上明確指出，要積極探索推廣綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區(qū)開展生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)機制試點，探索政府主導、企業(yè)和社會各界參與、市場化運作、可持續(xù)的生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)路徑。今年3月，習近平總書記再次到安吉余村考察時強調(diào)，綠色發(fā)展的路子是正確的，路子選對了就要堅持走下去。

　　十五年來，黨和國家對“綠水青山就是金山銀山”理念的認識在不斷深化。“綠水青山就是金山銀山”揭示了一個硬道理——保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力，改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力。如何將自然資源變成金山銀山，涉及到如何建立體現(xiàn)生態(tài)價值的資源有償使用制度和生態(tài)補償制度；如何建立好資源有償使用和生態(tài)環(huán)境補償?shù)闹贫润w系，則是推進跨區(qū)域環(huán)境聯(lián)合治理戰(zhàn)略的關(guān)鍵。

　　強化生態(tài)補償機制的頂層設(shè)計

　　之所以要建立生態(tài)補償機制，是因為一個區(qū)域為了保護生態(tài)環(huán)境可能會付出一定的成本，但帶來的生態(tài)環(huán)境的積極變化會使相鄰區(qū)域受益。在這種情況下，就需要建立有效的生態(tài)補償機制，合理體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境作為公共品的價值，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　黨的十八大以來，習近平總書記高度重視和反復強調(diào)生態(tài)補償機制建設(shè)。比如，2020年8月30日，習近平總書記給建設(shè)和守護密云水庫的鄉(xiāng)親們回信指出，各級黨委和政府要深入貫徹生態(tài)文明思想，把生態(tài)文明建設(shè)作為戰(zhàn)略性任務(wù)來抓，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，加強生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)建設(shè)，健全生態(tài)補償機制，共同守護好祖國的綠水青山；2019年8月26日，習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第五次會議上講話對“全面建立生態(tài)補償制度”進行專門論述，強調(diào)“要建立健全市場化、多元化生態(tài)補償機制”；2018年4月26日，習近平總書記在武漢主持召開深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會并發(fā)表重要講話，強調(diào)“要完善體制機制，發(fā)揮區(qū)域協(xié)商合作機制作用，建立健全生態(tài)補償與保護長效機制，強化共抓大保護的協(xié)同性”……此外，《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》等文件的出臺，進一步夯實了生態(tài)文明建設(shè)的“四梁八柱”，對全面推進生態(tài)補償機制做出了頂層設(shè)計。全國各地有關(guān)部門以此為依據(jù)對生態(tài)補償機制不斷進行探索和實踐。

　　省內(nèi)大氣污染治理生態(tài)補償?shù)膶嵺`

　　治理大氣污染是中國生態(tài)文明建設(shè)工作中的一項重要任務(wù)。因為大氣污染本身成因、傳導和治理的復雜性，而且自然氣象條件下污染性氣體的擴散會影響周邊地區(qū)環(huán)境質(zhì)量。大氣污染治理生態(tài)補償涉及面廣、利益關(guān)系復雜，機制的建立健全受多方面因素影響。中央對生態(tài)補償作出頂層設(shè)計后，近年來，山東、湖北、河南、安徽和河北等地陸續(xù)開展了對大氣污染治理生態(tài)補償?shù)膶嵺`探索。各省根據(jù)自身社會經(jīng)濟發(fā)展水平和大氣污染特征先后出臺了具有地方特色的大氣污染治理生態(tài)補償政策。

　　根據(jù)自然氣象對大氣污染物的稀釋擴散條件，各省設(shè)置了不同的城市稀釋擴散調(diào)整系數(shù)，一定程度上減少了自然條件對環(huán)境空氣質(zhì)量變化的影響。有些省隨著環(huán)境質(zhì)量改善與環(huán)境管理需求動態(tài)調(diào)整生態(tài)補償標準。比如試點初期，山東省將大氣環(huán)境生態(tài)補償資金系數(shù)確定為20萬元/(微克／立方米），隨著大氣污染防治工作的深入開展，改善空氣質(zhì)量的難度逐漸加大，主要污染物排放濃度的絕對值逐漸縮小，又分別于2015年和2017年將補償資金系數(shù)分別提升至40萬元/(微克／立方米）、80萬元/(微克／立方米）。另外，這些省出臺的生態(tài)補償機制都包含由省級單位向大氣環(huán)境改善的城市提供補償、由大氣環(huán)境惡化的城市向省級單位進行賠償?shù)碾p重約束機制。如河南省公布了2020年7月全省環(huán)境質(zhì)量生態(tài)補償情況，全省共支償城市環(huán)境空氣質(zhì)量生態(tài)補償金3169萬元，得補4014萬元；其中，新鄉(xiāng)市支償金額最高，為1273.5萬元，南陽市得補金額最高，為1222.5萬元。

　　這些都是各地運用經(jīng)濟和行政手段促進大氣污染綜合治理工作的創(chuàng)新，也是生態(tài)文明體制建設(shè)的重要實踐。同時，在實踐中這些探索尚存不足，比如生態(tài)補償支付標準的測算科學性有待進一步提高，治理的考核指標和權(quán)重缺少對區(qū)域性差異的考量，生態(tài)補償機制的市場化、多元化不強等等，諸如此類的問題制約了生態(tài)補償機制有效順利實施，在今后工作中需要不斷完善。

　　不斷在實踐中完善大氣污染補償

　　總的來說，大氣污染本身所具有的復雜性、空間相關(guān)性和復合性的特點，使得補償機制尤其是跨省補償機制的理念落實及實踐仍然面臨許多復雜問題，限制了生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)。且類似于京津冀這種基于協(xié)商的生態(tài)補償標準一般趨向偏低，不利于激勵區(qū)域內(nèi)污染治理成本低的地區(qū)采取更多措施，尤其是采取機會成本高的措施。而補償標準偏低主要還是“資金來源”單一，資金支持不足。黨的十九大報告中提出要“建立市場化、多元化生態(tài)補償機制”，就是充分認識到主要依賴政府財政轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補償?shù)馁Y金難以滿足全面開展環(huán)境治理工作的資金需求。

　　因此，構(gòu)建起完善的大氣污染治理跨省補償機制，需要不斷地在實踐中完善，國家層面需盡快出臺生態(tài)補償條例和法規(guī)，讓大氣環(huán)境生態(tài)補償有法可依。與此同時，還要進一步引導社會資本參與大氣污染治理，探索社會資本更多參與綠色PPP項目，通過設(shè)立區(qū)域內(nèi)政府聯(lián)合出資、社會資本與公眾廣泛參與的生態(tài)補償專項資金，建立健全大氣污染治理生態(tài)補償?shù)耐度谫Y機制。這既是協(xié)調(diào)大氣環(huán)境治理所涉及的相關(guān)方利益和化解經(jīng)濟發(fā)展與大氣污染治理資金短缺的途徑，更是今后完善生態(tài)補償機制、使其在大氣污染治理中發(fā)揮有效作用努力的方向。

　　（作者：天津大學馬寅初經(jīng)濟學院創(chuàng)院院長、卓越教授，國家能源、環(huán)境和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟研究院院長　張中祥）

　　（漫畫：張建輝）

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