作者：財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長(zhǎng)　劉尚希

　　現(xiàn)在所謂的科學(xué)思維、科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)方法都是以牛頓時(shí)代訂立的力學(xué)理論為基礎(chǔ)的，包括現(xiàn)在的社會(huì)科學(xué)。人類社會(huì)發(fā)展到這個(gè)時(shí)期，原本的思維已經(jīng)不適用于現(xiàn)實(shí)。

　　近日，中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（2015年第一季度）召開(kāi)，劉尚希發(fā)表了演講。以下為演講全文：

　　我們現(xiàn)在一談宏觀調(diào)控，有時(shí)就會(huì)不由自主地想讓政府這只有形的“手”去替代市場(chǎng)這只無(wú)形的“手”，尤其是在遇到風(fēng)險(xiǎn)或經(jīng)濟(jì)下行時(shí)，市場(chǎng)的作用越來(lái)越弱，政府一著急，就會(huì)那么干。其實(shí)那樣往往會(huì)產(chǎn)生一些擠出效應(yīng)，而不是擠入效應(yīng)。擠出效應(yīng)可能會(huì)帶來(lái)后遺癥，就像治病一樣，下猛藥從表面上看是把病控制住了，但說(shuō)不定同時(shí)也損害了人體內(nèi)在的一些機(jī)能，反而不利于長(zhǎng)期的康復(fù)，帶來(lái)新的問(wèn)題。所以，財(cái)政應(yīng)當(dāng)考慮怎樣增強(qiáng)而不是減弱市場(chǎng)的作用。

　　現(xiàn)在流行的理論總是在政府和市場(chǎng)之間搖擺，或者把政府和市場(chǎng)這兩只手看成是對(duì)立關(guān)系，而不是分工合作的關(guān)系。要么就是批評(píng)政府干得太多，妨礙了市場(chǎng)，應(yīng)該讓市場(chǎng)多干；要么就是批評(píng)市場(chǎng)帶來(lái)了很多問(wèn)題，政府發(fā)揮作用不夠。總是兩邊搖擺，政府與市場(chǎng)的關(guān)系就永遠(yuǎn)沒(méi)法理順。所以，應(yīng)該從更高的層面來(lái)看，把這兩只“手”看成人的左右手，協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來(lái)并形成合力，而不是在二者之間糾結(jié)。當(dāng)然，這需要在理論方面進(jìn)行更深入的研究，因?yàn)楝F(xiàn)在流行的經(jīng)濟(jì)理論已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。

　　財(cái)政政策不僅是經(jīng)濟(jì)政策也是社會(huì)政策，我們不要單從競(jìng)爭(zhēng)視角來(lái)看，還應(yīng)該從整體角度來(lái)看。我想講這么幾點(diǎn)：

　　第一，財(cái)政有兩大目標(biāo)，一是效率目標(biāo)，二是公平目標(biāo)。過(guò)去我們僅僅從經(jīng)濟(jì)邏輯分析財(cái)政，所以更注重效率這一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，雖然有時(shí)也考慮到社會(huì)目標(biāo)，但并沒(méi)有真正把公平和效率放在一起進(jìn)行考慮。我們真正應(yīng)該做的，不只是簡(jiǎn)單地兼顧效率和公平，而是把兩者融合起來(lái)。

　　這個(gè)問(wèn)題其實(shí)很糾結(jié)，因?yàn)檫^(guò)去流行的理論告訴我們：如果要追求效率，毫無(wú)疑問(wèn)就會(huì)有損公平；而要追求公平，就會(huì)有損效率，兩者是魚(yú)和熊掌難以兼得，總有損失，要么損失公平，要么損失效率。其實(shí)，這是思維方式的問(wèn)題，這種糾結(jié)是我們自己造成的，而不是事物本身造成的。我認(rèn)為，效率和公平自然能夠融合，并非相互排斥、得此失彼，關(guān)鍵在于怎么調(diào)整理論思維的范式和分析的框架。從財(cái)政來(lái)說(shuō)，要把公平和效率融合在一起，經(jīng)濟(jì)社會(huì)才能健康發(fā)展。所以，我有個(gè)比喻，公平和效率就像人的兩條腿一樣，不能說(shuō)左腿兼顧右腿，也不能說(shuō)右腿兼顧右腿，否則，那就是“瘸子”了。

　　第二，財(cái)政有兩大作用。已有的理論是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講的，但是我認(rèn)為可以從另一方面考慮財(cái)政的兩大作用：基礎(chǔ)性作用和工具性作用。基礎(chǔ)性作用是從國(guó)家治理層面考慮的，更多具有整體系統(tǒng)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，不能只著眼于短期；而工具性作用是從政策層面考慮的，往往著眼于短期。我們現(xiàn)在對(duì)財(cái)政的工具性作用討論得比較多，而對(duì)財(cái)政基礎(chǔ)性作用研究得不多。

　　基礎(chǔ)性作用就涉及到國(guó)家的方方面面，涉及到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、生態(tài)、文明，不僅僅是短期的事情，也不僅僅是經(jīng)濟(jì)的事情，而是系統(tǒng)性、全方位的問(wèn)題。凱恩斯的分析框架就是一種短期的、靜態(tài)的分析，一般用于解釋財(cái)政的工具性作用，但很難解釋長(zhǎng)期性或整體性的問(wèn)題。現(xiàn)在，大家也感覺(jué)到這個(gè)框架越來(lái)越有局限性，但由于還沒(méi)有創(chuàng)造出新的框架來(lái)替代它，所以沒(méi)辦法，只好繼續(xù)用舊的。我們的實(shí)踐進(jìn)展很快，但理論創(chuàng)新卻沒(méi)有跟上。

　　嚴(yán)格說(shuō)來(lái)，整個(gè)社會(huì)科學(xué)思維不僅僅是停留在凱恩斯時(shí)代，更是停留在200多年以前牛頓的時(shí)代，因?yàn)楝F(xiàn)在所謂的科學(xué)思維、科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)方法都是以牛頓時(shí)代訂立的力學(xué)理論為基礎(chǔ)的，社會(huì)科學(xué)稱為科學(xué)也是從牛頓的定義演變過(guò)來(lái)的。人類社會(huì)發(fā)展到這個(gè)時(shí)期，社會(huì)科學(xué)的思維已經(jīng)不適用于現(xiàn)實(shí)。

　　現(xiàn)在，一涉及到經(jīng)濟(jì)問(wèn)題我們就談宏觀調(diào)控，但這屬于短期性、應(yīng)急性的思維，而不是治理的思維。根據(jù)當(dāng)前的情況來(lái)看，我們不能放棄宏觀調(diào)控，但還需要?jiǎng)?chuàng)新，因?yàn)閮H靠宏觀調(diào)控已經(jīng)解決不了問(wèn)題，還得更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)治理，從整體角度來(lái)考慮問(wèn)題。只有這樣，我們的經(jīng)濟(jì)才可持續(xù)，結(jié)構(gòu)調(diào)整才可能真正收到成效。因?yàn)楹暧^調(diào)控會(huì)不由自主地強(qiáng)調(diào)政府這只手的作用，有的時(shí)候會(huì)產(chǎn)生擠出效應(yīng)而不是擠入效應(yīng)，盡管從眼前、從短期來(lái)看可能增長(zhǎng)是穩(wěn)住了，但是從長(zhǎng)期來(lái)看，卻可能會(huì)帶來(lái)新的問(wèn)題。所以，比起調(diào)控角度來(lái)說(shuō)，我們更多要從治理的角度來(lái)考慮問(wèn)題，包括經(jīng)濟(jì)治理、社會(huì)治理和政府治理。

　　第三，財(cái)政的兩大平衡。這里的平衡并不是收支平衡，也不是橫向或縱向平衡，而是風(fēng)險(xiǎn)平衡。比如，我們現(xiàn)在面臨最大、最突出的三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)就是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)說(shuō)，就是經(jīng)濟(jì)下行的壓力，老百姓改善民生的越來(lái)越大的訴求，以及霧霾等越來(lái)越嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題。治理這些風(fēng)險(xiǎn)，都需要政府投資，如何平衡，是個(gè)大問(wèn)題。

　　盡管財(cái)政規(guī)模已經(jīng)達(dá)到17萬(wàn)億，但是面對(duì)凸顯的這三大風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)力畢竟有限，那么錢該怎么花，怎么在三者之間找平衡？這就是一個(gè)難題，需要新的理論支撐。但是，我們現(xiàn)在面臨著風(fēng)險(xiǎn)的“新常態(tài)”，過(guò)去傳統(tǒng)的支付結(jié)構(gòu)的分析有很大局限性，沒(méi)法平衡這三大風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是可以轉(zhuǎn)化的。財(cái)政首先要把它們隔離，就像打仗似的分別包圍，別讓它們連在一起，否則各種各樣、五花八門的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)相互疊加、相互滲透、相互影響，然后變成更大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)——公共風(fēng)險(xiǎn)。

　　公共風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)之間需要平衡，因?yàn)樨?cái)政要治理和化解這些風(fēng)險(xiǎn)，弄不好就會(huì)擴(kuò)大財(cái)政自身的風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)椋?cái)政自身也有不確定性，并不是有預(yù)期收入就一定能完成，也有可能完不成，那就會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大財(cái)政赤字，擴(kuò)大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，到了一定程度又會(huì)轉(zhuǎn)化成公共風(fēng)險(xiǎn)。澳門就是前車之鑒，去挽救經(jīng)濟(jì)危機(jī)，結(jié)果弄出財(cái)政危機(jī)，引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)的問(wèn)題。所以，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)之間要有一個(gè)平衡，不能無(wú)視財(cái)政的能力、一味要求財(cái)政發(fā)揮工具性的作用。

　　現(xiàn)在社會(huì)上有一種觀點(diǎn)，說(shuō)財(cái)政赤字率沒(méi)有到3%，完全有空間，我們債務(wù)率50%左右，還可以擴(kuò)大，說(shuō)財(cái)政政策可以更加積極。我對(duì)這個(gè)觀點(diǎn)持保留看法，因?yàn)樨?cái)政赤字就像氫氣球，即使不控制，它自己也會(huì)飄上去；赤字率要是上升了，就是逆水行舟，很難降下來(lái)。你看日本和美國(guó)赤字，能輕而易舉降下去嗎？很難。

　　所以，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和公共的風(fēng)險(xiǎn)要考慮到平衡，不能一味的考慮財(cái)政，不考慮經(jīng)濟(jì)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，但是也不能只考慮經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，而是要平衡。現(xiàn)在是風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上就是權(quán)衡和選擇，我們無(wú)法逃避。

　　第四，財(cái)政應(yīng)是兩級(jí)分權(quán)。我認(rèn)為，財(cái)政體制應(yīng)該從兩個(gè)層面構(gòu)建，一個(gè)是國(guó)家層面，一個(gè)是地方層面，不能按照中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)政府考慮財(cái)政體制，應(yīng)該分開(kāi)。因?yàn)椋覀儑?guó)家是兩級(jí)治理，不能混同于五級(jí)政府，它們是兩個(gè)概念。我國(guó)的國(guó)家公共權(quán)力并不是在五級(jí)政府之間均勻劃分，而是在兩級(jí)（中央和地方）之間劃分，立法權(quán)、司法權(quán)、征稅權(quán)都是如此。從這個(gè)角度來(lái)說(shuō)，過(guò)去從五級(jí)政府角度考慮財(cái)政體制，就屬于嚴(yán)重的誤區(qū)。過(guò)去一說(shuō)稅不夠分，那就扁平化，變成三級(jí)，這樣的思路本身邏輯就有問(wèn)題，政府級(jí)數(shù)和治理級(jí)數(shù)應(yīng)該是兩碼事。省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)政府，同屬地方治理范疇，應(yīng)該歸于同一個(gè)層面來(lái)考慮，而不要都提升到整個(gè)國(guó)家治理的角度。

　　講財(cái)政體制可能就講到事權(quán)、財(cái)權(quán)，其實(shí)還有一個(gè)非常重要的權(quán)——產(chǎn)權(quán)。我們是國(guó)有制國(guó)家，很多東西是國(guó)家所有，國(guó)家所有是一個(gè)籠統(tǒng)概念，到底中央政府所有還是地方政府所有？憲法規(guī)定所有權(quán)只有一個(gè)，民產(chǎn)就是國(guó)務(wù)院代表，軍產(chǎn)是國(guó)務(wù)院和軍委代表，但是實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)權(quán)幾乎是各級(jí)政府都有，并沒(méi)有明確界定。公共產(chǎn)權(quán)、國(guó)有資產(chǎn)帶來(lái)的收益，在中央和地方之間應(yīng)該怎么分配，并沒(méi)有納入現(xiàn)有財(cái)政體制框架之內(nèi)。我們一談財(cái)政體制就是分稅制，卻把最大的國(guó)情——公有制忘掉了，實(shí)際上這是一個(gè)基礎(chǔ)性問(wèn)題。

　　過(guò)去認(rèn)為，只有私人所有制才能搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，而公有制不能，但實(shí)踐證明這個(gè)理論破產(chǎn)了。但是在這里還有一個(gè)問(wèn)題沒(méi)有解決，就是所有制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之間應(yīng)當(dāng)有一個(gè)銜接的橋梁——產(chǎn)權(quán)制度。我們現(xiàn)在的實(shí)踐中，產(chǎn)權(quán)制度并沒(méi)有真正建立起來(lái)，我認(rèn)為這與沒(méi)有構(gòu)建起產(chǎn)權(quán)理論有關(guān)。現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)理論都以私有制為基礎(chǔ)，并沒(méi)有公有制基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)理論，而產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)又是兩個(gè)概念，比如他物權(quán)、自物權(quán)都是產(chǎn)權(quán)，但是所有權(quán)呢？只有自物權(quán)才是產(chǎn)權(quán)，他物權(quán)不是我的東西，怎么是所有權(quán)呢？所有權(quán)就是占有和排斥。

　　現(xiàn)在無(wú)論是私有制也好，公有制也好，要和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來(lái)，必須有一個(gè)產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度和所有制不是一碼事，應(yīng)該是在所有權(quán)的基礎(chǔ)上分解、分化、延伸出來(lái)的。但是，我們現(xiàn)在并沒(méi)有在公有制基礎(chǔ)上真正建立起產(chǎn)權(quán)理論和產(chǎn)權(quán)制度，這就導(dǎo)致了一個(gè)基本的問(wèn)題——中央與地方之間只有分稅沒(méi)有分產(chǎn)。

　　并不是說(shuō)要在中央和地方之間劃分所有權(quán)，但產(chǎn)權(quán)是可以劃分的，這實(shí)際上還與土地財(cái)政的問(wèn)題連在一起。我們老是在批評(píng)土地財(cái)政，但是基礎(chǔ)性的問(wèn)題沒(méi)有解決，一樣征用農(nóng)民土地變成國(guó)有土地，收益是誰(shuí)的？按道理說(shuō)是國(guó)務(wù)院而不是地方政府，但為什么地方政府用了呢？在原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，很多東西我們說(shuō)是國(guó)家所有、分級(jí)管理，而現(xiàn)在分級(jí)管理現(xiàn)在變成了分級(jí)所有，所有制不是在變形嗎？這屬于一種基礎(chǔ)性的制度安排，需要進(jìn)一步深化討論。

　　從財(cái)政體制角度來(lái)講，除了分稅還有一個(gè)分產(chǎn)的角度，這個(gè)報(bào)告里面也點(diǎn)到了土地出讓金的問(wèn)題，我感覺(jué)這點(diǎn)非常好。這些都是重大的理論問(wèn)題，都要根據(jù)我們國(guó)家的實(shí)踐去創(chuàng)新，西方那套理論無(wú)法全面解釋我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，也無(wú)法指導(dǎo)我國(guó)的未來(lái)發(fā)展。