作者：中國土地學會副理事長 黃小虎

　　【摘要】不從根本上改變發展方式、轉變政府職能，征地問題和土地市場問題的改革，也就不可能推得動。這一長期困擾人們的土地制度改革問題，終于在黨的十八屆三中全會上得到破解。目前，諸如與土地制度關系比較密切的財稅制度、戶籍制度、投融資制度等重要的改革措施都已迅速推出，改革正按照明晰的“路線圖”穩步推進。

　　近年來，土地問題越來越成為社會輿論的焦點、熱點，各界對土地制度改革的呼聲日益高漲。媒體和有關方面的討論、建議，主要集中在征地制度、集體建設用地使用權進入市場、土地財政、土地金融與地方債、地價與房價，等等。

　　這些問題，也引起黨和政府的高度重視。從本世紀初開始，幾乎年年都有中央文件或國務院文件，提出要改革征地制度，要探索集體建設用地使用權流轉的辦法等要求。一些政府部門和地方政府，也按中央精神開展相關改革試點，有的省甚至制定、頒布了全省范圍內集體建設用地進入市場的管理辦法。特別是2008年黨的十七屆三中全會決定，明確提出要逐步建立城鄉統一的建設用地市場，各地更加廣泛地開展土地制度改革的探索、試驗，取得不少成果。然而，改革的決定性突破，必須是由國家修改相關的法律、制度和政策。可惜，這方面卻未能取得任何實質性的進展，土地管理法的修改遲遲不能推出，相關的配套辦法即使擬定了，也不可能出臺。而國家層面的制度不改，部門和地方的試點，也很難深入下去。一時間，土地制度改革步履艱難，陷入膠著狀態。

　　早在上世紀90年代初，政策理論界就有人開展相關研究，提出改革征地制度和建立城鄉統一的土地市場，十七屆三中全會以后，這兩個問題更成為全社會關注度最高、寄予期望最大的改革問題。但卻終究是“只聞樓梯響，不見人下來。”仔細研究，應當不難發現，征地問題和土地市場問題，是現象而不是本質。本質的問題是政府經營土地的職能定位，形成了依靠土地財政和土地金融的利益格局和發展方式。改革征地制度，會減少政府的收入；允許經營性項目使用集體土地，政府就無地可賣了，無異于“自廢武功”。所以說，不從根本上改變發展方式、轉變政府職能，征地問題和土地市場問題的改革，也就不可能推得動。十七屆三中全會決定，是關于農村改革的決定，不是全面改革的決定，所以未能觸及轉變政府經營土地職能的問題。因此，雖然提出了建立城鄉統一的土地市場的改革任務，實踐中卻難以貫徹落實，也是符合邏輯的結果。

　　長期困擾人們的土地制度改革問題，終于在黨的十八屆三中全會上得到破解。與十七屆三中全會決定相比，十八屆三中全會決定是一個全面改革的決定，在繼承各個領域以往改革成果基礎上，提出了全面轉變發展方式的頂層設計。既高度重視各領域的突出現象、問題，更注重探究產生問題的深層次體制、機制原因，及各領域之間的內在聯系，找出既治標又治本的解決辦法。《決定》全文分十六個專題，共60條。在第三專題“加快完善現代市場體系”中的第11條，專門論述建立城鄉統一的建設用地市場問題。單看這一條的文字，與十七屆三中全會決定的有關論述相比，似乎并沒有太多新意。但是，在第十四專題“加快生態文明制度建設”中的第51條提出，“健全國家自然資源資產管理體制，統一行使全民所有自然資源資產所有者職責。完善自然資源監管體制，統一行使所有國土空間用途管制職責。”習近平總書記在全會上專門對此做了說明，概括為“所有者與管理者分開”和“一件事由一個部門來管”。這是國家治理思路的極其重大的調整，是轉變發展方式的關鍵性舉措。這項改革一旦實施，意味著國有土地的所有權將由專門的機構來行使，政府的行政管理部門不再承擔經營土地等自然資源資產的職能了。這樣一來，征地制度改革和集體土地進入市場改革的主要障礙就消除了，有關改革任務自然能夠順利推進、完成。另外，現在政府在土地問題上既是“裁判員”又是“運動員”的局面，是財稅體制、投資體制、戶籍制度、干部制度等多種因素疊加下形成的，《決定》在各相關領域也都做出全面的改革部署。這些部署，又可以為實施“所有者與管理者分開”，減輕阻力、創造條件。

　　以上，是從土地制度改革的視角，對《決定》精神的一種解讀。但土地制度改革只是全面改革的一個局部，與其他領域的改革互為條件，互為因果。如果把視角切換到其他領域，就會對《決定》精神有別樣的解讀。由此可以想見，十八屆三中全會決定擺的是變幻有序的“八卦陣”，打的是剛柔相濟的“太極拳”，下的是謀篇布勢、邊角通吃的大“棋局”。

　　十八屆三中全會以后，按照《決定》的部署，習近平總書記親自掛帥，迅速推出許多重要的改革措施。速度之快、力度之大，超出許多人預期。與土地制度關系比較密切的財稅制度、戶籍制度、投融資制度、干部制度的改革，都已推出。土地制度改革的新一輪試點，也已展開，并且授權試點地方可以突破現行法律。最近，中央又發布了《生態文明體制改革總體方案》，這個方案中關于“所有者與管理者分開”和“一件事由一個部門來管”的改革一旦實施，就意味著土地制度改革的正式啟動。從這樣的工作安排中，我們切實感受到中央抓改革的堅定決心，也切實感受到改革是按照明晰的“路線圖”穩步推進。