審計帶來透明度的重要邏輯

　　學理上來說，獨立性的、特定的審計權的運用，首先是減少所謂的信息不對稱。全局如此豐富的海量信息，任何一個部門的視角都可能有局限性。審計當然也有局限性，但在授權之后，審計的權力和接觸一線真實信息的權能，比其他部門強大得多，明顯不在一個數量級，可以在摸清真實情況方面做別人做不了的事情，摸清一些很重大的現實問題。比如地方債、社會保障體系運行，以及現在還沒有正式宣布的地方政府土地收入的情況等，沒有審計來做，恐怕是難以想象的。

　　這樣，審計功能解決了我們一向所說的實事求是。首先要問真實情況到底怎么樣，以求最大限度、最大可能性地接近真實的情況。這個角度切入之后，后面跟著的原因分析就能合乎邏輯地引申出來。國家審計的這個功能，必然引出對監督制約體系和科學決策體系的實際支撐作用——如果能夠最大限度減少信息不對稱，知道實際情況是怎么樣的，后面監督制約自然就跟出來了，就是所謂的透明度，給原來認為的局外人（比如說政府之外的公眾）以知情權。知情權必然又帶來質詢權、建議權、監督權，制度建設依此路徑推進下去，邏輯上引導出的就是人民群眾當家做主，真正作為公眾資源、公眾收入配置的決策者。在行使審計權時，首先是政權體系里的其他相關部門，一直到最高決策層，可以得到有力的科學決策支持，并可適當把信息向社會披露，促進規范的公共選擇，使民眾積極參與。最高決策層在審計信息的支持之下，可以明顯提高決策水平和領導效力。

　　再往下，還有一個問題需進一步深化認識，即通過審計配合“四個全面”必然要有重點。有重點地摸清真實情況，了解“是怎樣”，再進一步考慮“應該怎樣”，之后還有一個績效取向的追求要匹配上來。實際的情況非常復雜，把具體情況擺出來以后，在“應該怎樣”方面，也是見仁見智。在這個方面，應該綜合形成一個以績效為取向的提高總體科學決策水平的過程，而審計應該始終參與，即從“合規審計”上升為“績效審計”。審計本來就在第一線了解情況，要利用自己的審計權，一直參與這個過程，從合規與否推到績效如何的水平上。筆者一開始接觸審計就注意到這個概念，但當時還覺得比較模糊，“績效”將是多么復雜；后來這些年越來越感受到，雖然復雜也別無選擇。現在也強調財政制度要追求提高效率，即發展績效財政，以后要具體表現為績效預算。審計，當然必須在績效的角度上形成自己的分析判斷。

　　因此，審計隊伍也成為從開始怎樣做調研，到最后怎樣做全盤績效分析認識的一支力量，比起其他部門來說有更高層面的挑戰和要求，所以審計的力量要加強，即提升人力資本質量和水平。比如財政業務部門，將按預算改革要求編制三年滾動財政計劃，僅從形式上對付，這當然是可以做的，但實質問題首先是得有一個實際水平說得過去的預測——編三年滾動預算，依據在哪兒，要有一定的預測結果，預測完再討論如何把各個方面磨合以后的收入支出要素全部編成具體的一套文本。財政可以在沒有太大壓力之下，給出這樣的編制以后，預測的績效大概是什么情況，但如果到此為止，對財政績效實際的追求可能是壓力和動力仍然不足的狀態。如果審計跟上來，財政部門和相關各方要從績效預算的角度來聽取審計部門意見，這個壓力和動力就升級了。筆者認為將來這個機制是必要的，因為整個國家體系里邊，任何一個部門都不要想把自己這個事情定到終極狀態。當然審計也不是終極，提出來意見以后還有各個部門對接不同視角，后續由大家共同研究。但是有審計和沒審計，在這方面境界是完全不一樣的，會有重大的區別。