作者：華東政法大學教授、博士生導師　章志遠

　　在謀求轉變經濟增長方式、化解地方政府債務的時代背景下，近年來國務院及相關部委密集出臺系列性政策文件，大力推廣政府與社會資本合作（PPP）模式，地方政府也積極跟進，紛紛推介各類基礎設施和公共服務項目，2015年因之被稱為“PPP元年”。黨的十八屆五中全會進一步明確提出“創新公共基礎設施投融資體制，推廣政府和社會資本合作模式”、“創新公共服務提供方式，能由政府購買服務提供的，政府不再直接承辦，能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與”。可以預見的是，在未來相當長一段時間內，政府和社會資本合作將成為我國基礎設施和公共服務供給的主導模式。

　　我國當下的PPP模式改革是在政策推動和法制跟進的雙重規范下展開的。除了經國務院同意、國家發改委和財政部等六部委聯合發布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》　外，相關領域的改革大多都是以規范性文件形式推動的。這種模式有利于PPP改革的快速推進，符合當前全面建成小康社會決勝階段社會的迫切需求，但也存在著較大的法律風險。作為一種公私合作建設基礎設施、提供公共服務的新機制，PPP模式要想走出當前“政熱社冷”的窘境，必須實現發展理念的更新。尤其是在法治國家、法治政府、法治社會一體建設的背景下，政府、市場和社會都必須樹立正確的合作觀，從而真正實現公私稟賦充分發揮基礎上的公共服務質量提升。

　　首先，契約理念是政府與社會資本合作的基石。

　　在基礎設施、公用事業和公共服務領域引入社會資本參與，不僅能夠緩解政府的財政壓力，而且還能實現服務質量的提升。但社會資本逐利性和公共服務公益性之間的矛盾，也增加了公私合作的潛在風險。為此，就必須通過簽訂契約方式努力消弭政府與社會資本合作的風險。協議簽署要在風險分擔和利益分配方面兼顧公平與效率，協議條款要涵蓋責任分擔、收益分享、風險分攤、項目監督等多方面的內容。同時，協議訂立要預留調整和變更空間，根據市場環境和項目的變更設定動態調節機制，保證社會資本的合法權益。在協議的履行方面，政府與社會資本方都應認真履行協議條款，政府不得隨意變更或解除協議。新修訂的《行政訴訟法》明確將“行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議”的情形納入行政訴訟受案范圍中，既為政府與社會資本合作爭議的法律解決提供了保障，也倒逼政府必須尊重市場規律，牢固樹立契約理念和誠信意識，最大限度地防范與社會資本合作過程中的各種風險。可以說，在市場經濟就是法治經濟的新時代，契約理念已經成為政府與社會資本合作的精神基石。

　　其次，監管理念是政府與社會資本合作的保障。

　　基礎設施與公用事業領域的公私合作往往周期較長，隨著時間的推移和市場的變化，合作中的風險也會增加。為此，政府應當加強PPP項目的后續監管，建立起完備的全過程監管架構，保障政府與社會資本合作的順利推進。一方面，政府應當樹立全程監管理念，不斷健全監管方式。按照時間要素，過程性監管可分為事前監管、事中監管和事后監管。其中，事前監管主要包括市場準入制度和PPP協議制度，事中監管主要包括價格監管、安全和質量監管、中期評估和應急處理制度，事后監管主要包括臨時接管、終期評估和市場退出制度。另一方面，政府應當樹立程序性監管理念，不斷提升監管效能。PPP項目從作出決策、選擇合作伙伴到簽訂協議、項目實施直至期限屆滿，往往要經歷較長的時期。為此，應當將政府監管納入程序化、規范化軌道，實現通過正當程序的優化監管，真正提升監管的實際效能，確保政府與社會資本合作沿著既定協議的框架推行。可以說，在法治政府就是監管型政府的新時代，監管理念已經成為政府與社會資本合作的制度保障。

　　再次，民主理念是政府與社會資本合作的精髓。

　　政府與社會資本合作的根本目的，在于提升公用事業和公共服務的質量，造福所有的消費者。公用事業和公共服務的質量事關全體國民的生存權和發展權，必須將公共利益的實現貫徹于政府與社會資本合作的始終。為此，政府應當秉承民主理念，充分保障公眾的知情權、參與權和監督權，努力踐行公共利益至上的監管和發展理念。一方面，特定的基礎設施、公用事業和公共服務是否需要通過政府與社會資本合作方式提供、通過何種具體的合作方式提供，屬于當地經濟社會發展的重大決策事項，應當按程序向社會公開，認真聽取公眾的意見和訴求；　另一方面，在政府與社會資本簽署、履行合作協議的過程中，應當吸收公眾參與其中，通過公用事業公眾監督委員會的制度平臺有效彌補政府監管的漏洞，并切實監督政府監管者，從而保證公共利益的最終實現。可以說，在堅持人民民主就是堅持人民主體地位的新時代，民主理念已經成為政府與社會資本合作的思想精髓。