作者：中國城鎮化促進會副會長兼秘書長 陳炎兵

　　黨的十八屆五中全會提出了全面建成小康社會新的目標要求，其中非常重要的一條就是要加快提高戶籍人口城鎮化率。戶籍人口城鎮化率直接反映城鎮化的健康程度。根據《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，到2020年，我國戶籍人口城鎮化率將達到45%左右。按2013年我國戶籍人口城鎮化率35.9%計算，年均將提高1.3個百分點，年均需轉戶1600多萬人。目前，按照城鎮常住人口計算，我國城鎮化率已經接近55%，城鎮常住人口將近7.5億，其中包括2.5億以農民工為主體的外來常住人口，他們雖然常年居住在城鎮，但并不能平等享受教育、就業、社會保障、醫療、保障性住房等方面的公共服務，由此帶來了一系列的經濟社會問題。

　　一、黨的十八屆五中全會為何強調要加快提高我國戶籍人口城鎮化率？

　　1.充分體現了我國新型城鎮化以人為本的本質特征。我國新型城鎮化的特征是什么？2013年12月召開的中央城鎮化工作會議指出，要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。應該說，新型城鎮化的本質特征就是以人為本。

　　目前，我國有2.5億多農民工工作、生活在城鎮，但由于戶籍制度的限制，這些人卻沒有享受到城鎮的各項社會福利與公共服務。因此，我國長期以來處于“半城鎮化”的狀態，即農村勞動者流動到了城鎮，但卻仍然保持著農民的戶籍身份。因而，我們在制度安排上要充分體現新型城鎮化以人為本的本質特征，需要充分尊重城鄉居民自主定居的意愿，切實保障農業轉移人口的合法權益，加快推進城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。黨的十八屆五中全會強調加快提高戶籍人口城鎮化率，其重要意義也在于此。

　　2.明確了我國新型城鎮化的核心任務是人的城鎮化。城鎮化到底“化”什么？是“化”地，還是“化”人？這是我國城鎮化中一個既簡單又復雜的問題。我國房地產業的快速發展，使很多人把城鎮化簡單地理解為把部分農村土地變為城鎮用地。黨的十八屆五中全會強調加快提高戶籍人口城鎮化率，從根本上回答了這一問題：城鎮化的本質是實現農村人口從“農民”到“市民”的徹底轉變。

　　與傳統的土地城鎮化相比，新型城鎮化的核心任務就是人的城鎮化。城鎮化的真正標志是進城農民有充分的就業和完整的城鎮居民權益。農民工在城鎮落戶后，只有消除他們在就業、養老、醫療、教育、住房等方面的顧慮，他們才會更好地融入城市，才能為城市建設貢獻更大的力量。研究顯示，農民工在城鎮落戶后的消費意愿會增強，消費總支出會增加，尤其是在文化娛樂、教育、交通通信、住房等方面的消費需求將會逐漸增加。同時，以人為核心的城鎮化進程會有效增加城市的勞動力供給，緩解部分地區勞動力短缺問題。可見，加快戶籍人口城鎮化率，既能促進社會公平正義與和諧穩定，也有利于提高經濟效率、促進經濟增長。

　　3.明確了衡量我國新型城鎮化發展水平的重要標準是戶籍人口城鎮化率。中央城鎮化工作會議提出：“要緊緊圍繞提高城鎮化發展質量，穩步提高戶籍人口城鎮化水平。”那么，新型城鎮化發展的質量標準到底是什么？一直以來，我們對質量標準的要求比較模糊，這次黨的十八屆五中全會提出加快提高戶籍人口城鎮化率，這為我們推進城鎮化發展確定了明確的質量標準——戶籍人口城鎮化率。

　　20世紀80年代以來，我國戶籍管理的職能從國家劃歸地方，地方政府可以在其管理權限內制定當地的戶籍政策。在通常情況下，各省制定省內戶籍政策的指導思想和基本原則，各地區依據總的指導方針制定各地的戶籍政策。因此，地方政府往往從當地的經濟利益出發，把戶口指標更多地分配給那些高學歷、高收入、高資產的群體，而忽視了農民工群體。黨的十八屆五中全會明確提出加快提高戶籍人口城鎮化率，是對新型城鎮化建設的頂層設計，也對地方政府的城鎮化工作提出了明確的發展質量標準。此外，全會所提出的健全財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤的機制，也將為提高戶籍人口城鎮化率提供更多的財力保障。