作者：北京大學教授　姜明安

　　今年7月，十二屆全國人大常委會第十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》(下稱《決定》)。這是落實黨的十八屆四中全會確定的一攬子司法改革措施之一——探索建立檢察機關提起公益訴訟制度的一個重要步驟。

　　公益訴訟有兩種主要類型:民事公益訴訟和行政公益訴訟。兩種公益訴訟均可由檢察機關提起。其中，由檢察機關提起行政公益訴訟是推進行政法治的重要舉措，對于促進法治政府建設具有特殊重要的意義。

　　行政法治和法治政府的第一要義是政府必須依法行政，權力行使不能恣意、任性，不能亂作為、不作為。其最重要的途徑有二:一是通過立法，特別是通過行政組織立法和行政程序立法，嚴格規范政府行使權力和履行職責的行為，防止其有瀆職等違法行為;二是通過監督制約機制和責任追究機制監督政府依法行政，在發現政府有瀆職等違法行為時，及時采取措施糾正，追究相應行政機關和工作人員的法律責任。

　　對于保障行政法治的第二個途徑“建立和完善監督制約和追責機制”而言，檢察機關提起行政公益訴訟制度是其中重要的環節，具有不能為其他制度所取代的地位和作用。在我國，保障行政法治的監督制約和追責機制主要有人大監督制度、行政層級監督制度、紀檢監察制度、審計制度和輿論監督制度。但是，這些制度各有一定缺陷，不能完全制約行政主體“行政機關和法律、法規授權組織”的瀆職等違法行為。

　　人大和人大常委會一年開會次數有限，且會期短，立法和其他任務很重，不可能拿出太多的時間和精力對行政主體行使公權力的行為(作為和不作為)進行日常監督。行政層級監督因為是內部監督，監督主體與監督對象處于上下級關系，監督力度有限。上級問責下級有時下不了手，有時下級責任與上級還有牽連，上級更只會睜一只眼閉一只眼。紀檢監察監督相對于人大監督雖然是經常的、不間斷的，但其監督主要是針對公職人員而不是針對行政主體。它不能作出對行政主體具有強制法律效力的決定，如責令行政機關做出或不做出某種行為，責令行政機關賠償公民、法人或其他組織因行政行為受到的損失，撤銷行政機關違法，損害公共利益和行政相對人合法權益的決定、命令等。審計監督主要限于對行政機關財政資金收支的監督，且這種監督主要是事后的，很難及于事前和事中。至于輿論監督，它只能發現問題、揭露問題，對被監督對象施加輿論壓力，為有關國家機關展開監督和采取有法律效力的監督懲治措施提供某種線索和材料，輿論機構自己不能對被監督對象采取任何有法律效力的監督懲治措施。

　　相對于監督行政主體依法行政機制的上述環節，司法監督具有若干特有的優勢，如監督的外部性、超脫性、經常性、不間斷性和監督決定的法律強制性等。另外，司法機關既可以作出監督對象必須履行的有法律強制效力的判決、裁定，也可以向監督對象提出改進其制度、工作和處分其工作人員的不具有法律強制性的司法建議。但是，司法監督的上述優勢目前在我國尚未得到充分的發揮。目前，我國司法監督的范圍非常有限，法院只能在公民、法人或其他組織因自身權益受到行政主體違法行政行為侵犯而向其提起行政訴訟時才能啟動司法監督機制，才能對被訴行政行為進行司法審查和作出行政主體必須履行的有法律強制效力的判決、裁定。

　　在《決定》出臺前，我國現行司法監督和救濟制度有兩個缺陷:一是啟動主體只限于私主體(公民、法人或其他組織)，公主體(如檢察機關)不能啟動。二是啟動條件只限于私益(公民、法人或其他組織自身權益被行政主體行政行為侵犯)，公共利益(國家利益、社會公共利益)被行政主體行政行為侵犯不能啟動。司法監督的這兩項缺陷導致我國一些地方和部門行政法治出現嚴重困難，甚至困境。如許多違法行政不作為、亂作為得不到有效糾正、制止，致使國家利益、社會公共利益和廣大人民群眾(非某一或某幾個人)的利益遭受重大損失，如環境污染、自然資源和生態破壞、國有資產流失、食品安全、生產安全事故頻發，等等。因此，要保障行政法治正常運行，推進法治政府建設，必須盡快改進和完善司法監督，修補我國司法監督的上述兩大缺陷。建立檢察機關提起行政公益訴訟制度就越來越顯現出必要性和迫切性，成為我們當下建設法治國家總工程中的一項時間性較為急迫的子工程。