作者：北京師范大學公司治理與企業發展研究中心 高明華

　　《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》指出：“健全公司法人治理結構，重點是推進董事會建設，……切實解決一些企業董事會形同虛設、‘一把手’說了算的問題”。長期以來，國企董事會形似而實不至的問題非常突出。國企發展混合所有制，規范董事會治理是重要的組織保證。

　　董事會治理是董事會作為治理主體，如何通過一系列正式或非正式制度安排，通過有效治理，實現委托人的利益訴求和公司的可持續發展。董事會治理的主要內容包括：1．董事會作為代理人如何做到對委托人盡職盡責？2．董事會作為決策者如何做到科學決策？3．董事會作為監督者如何做到監督到位而不會被經營者（被監督者）所干擾？4．董事會作為利益主體如何做到既有動力又不被利益所“俘虜”（激勵與約束）？這四點主要內容可以概括為兩點：一是代表股東進行科學的決策；二是對管理層進行獨立的、有效的監督。

　　對于混合所有制企業來說，由于存在多元產權主體，董事會具有尤為重要的意義，可以說，董事會是混合所有制的核心治理機關。由于董事會是全體股東在公司中的代理人，因此，各國公司法都規定選舉董事的權力只能屬于股東，即由股東大會選舉產生董事會，而不是其他任何人，同時享有對董事會的監督權。董事會代表全體股東負責公司的戰略制定和對管理層進行有效監督，這是股東賦予董事會的兩大職能和權力。為保證董事會對經營層的有效監督，董事會必須獨立于經營者，并使董事會為自己的行為獨立承擔責任，各國的公司法也體現了這一點。

　　然而，在中國目前的現實中，股東大會選舉董事會更多的是走形式。對于國有控股公司來說，則基本上是國資委或組織部門提出人選，然后再通過股東大會“選舉”，而這種“選舉”幾乎沒有落選的可能性。在這種情況下，股東大會選舉董事的動力大大減弱，尤其是小股東，通過股東大會表達自己訴求以及選擇自己的代理人成為一種難以實現的奢求。

　　顯然，在中國國企的現實中，董事會實際上是一個虛置或被架空的角色。根據我們2015年對董事會治理的評價，2014年中國上市公司董事會治理指數平均值僅為50．34，其中國有控股公司董事會治理指數平均值為50．80，民營控股公司董事會治理指數平均值為50．03。盡管國有控股公司董事會治理指數略高于民營控股公司，但均處于很低的水平上，這反映了中國上市公司董事會治理的規范性存在嚴重不足，對于非上市公司來說，這種不足更為明顯。

　　國有控股公司（其實也包括民營控股公司）董事會治理存在的一個突出問題表現在董事會職能和經營層職能的混同。在中國絕大部分公司，董事長被確定為公司的法人代表，被視作公司的“一把手”，是董事和總經理的領導者，董事長的權力要高于總經理。其實，公司治理的真諦是契約，契約的真諦是各利益主體法律地位平等基礎上的談判，公司治理正是基于這種契約來規范的。換言之，公司治理層是沒有“一把手”概念的，“一把手”概念僅存在于經營層。根據公司法，董事長由董事會選舉產生，外部董事或獨立董事也可以擔任董事長。而董事會是一個會議體，董事的權力是平等的，董事長并非一定是公司的法人代表，他（她）僅僅是“董事會的發言人”或“董事會召集人”，并不是凌駕于其他董事和總經理之上的領導者。董事長的職權具有組織、協調、代表的性質，且限于董事會的職責范圍內，向總經理授權進行企業正常經營管理工作的是董事會而不是董事長。

　　董事長成為“一把手”，其本質是把董事長職能置于與總經理職能等同的位置，不同的只是前者是“一把手”，后者是“二把手”，于是，董事長作為董事會成員所承擔的監督角色與經營者作為被監督的角色一體化了，在兩個職務為同一人的情況下，這種一體化更加突出。在國有控股的混合所有制企業中，如果董事長來自國有大股東，因其是“一把手”，那就很可能把大股東的意志強加于民資股東，這無疑會破壞公司治理層的契約關系和法律權利平等原則。

　　從董事會構成上看，執行董事（內部董事）和外部董事（獨立董事和外部非獨立董事）基本上是2:1的比例，這也是董事會和經營層的職能混同的重要原因。2／3的執行董事意味著董事會中絕大部分都是經營者。在這種情況下，盡管董事長和總經理等負責人都是國資委或組織部門委派的，但仍容易形成內部人控制，信息的不對稱更加劇了這種內部人控制。

　　不難看出，中國國企董事會治理的不規范非常突出。國企發展混合所有制并取得成功，必須要充分認識并尊重董事會的兩個職能和獨立性。這是兩個密切相關的問題，董事會兩個職能的實現有賴于其獨立性，只有實現獨立性，董事會的決策才會審慎而科學，董事會對管理層的監督才會有效。而要做到獨立性，首先要使獨立董事的比例至少達到50％；其次獨立董事要來自職業經理人市場，而不是來自高校、研究機構和曾經的公務員，因為只有來自職業經理人市場的獨立董事才會受到市場的約束；再次，獨立董事不以薪酬為激勵手段，對其激勵主要是聲譽激勵，不過，這同樣有賴于透明的、有約束力的經理人市場的健全；四是董事會必須充分認識到，他們要對股東和公司承擔受托責任，就是說，他們是作為股東和公司的代理人而存在的，他們必須服務于股東和公司整體利益；五是董事會必須具有獨立選聘總經理（CEO）的權力。