作者：國家行政學院副院長　洪 毅

　　2015年5月29日，習近平總書記在主持中共中央政治局關(guān)于健全公共安全體系的第二十三次集體學習時強調(diào)，公共安全連著千家萬戶，確保公共安全事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局；要牢固樹立安全發(fā)展理念，自覺把維護公共安全放在維護最廣大人民根本利益中來認識，扎實做好公共安全工作，努力為人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安編織全方位、立體化的公共安全網(wǎng)。“十三五”時期，是全面建成小康社會的決戰(zhàn)時期、全面深化改革的攻堅時期、全面推進依法治國的關(guān)鍵時期。“十三五”應急體系建設規(guī)劃，是承上啟下十分重要而關(guān)鍵的規(guī)劃，是未來五年我國應急管理事業(yè)發(fā)展的行動綱領。編制和實施好“十三五”應急體系建設規(guī)劃，對全面推進公共安全工作，最大程度地減少突發(fā)事件造成的生命財產(chǎn)損失，促進社會和諧穩(wěn)定，具有重大意義。

　　研究編制“十三五”應急體系建設規(guī)劃，要遠近結(jié)合、點面結(jié)合，更加注重以解決長遠問題的辦法來應對當前公共安全所面臨的挑戰(zhàn)。為此，要瞄準“十三五”時期我國應急體系建設面臨的突出問題，加強對全局性、戰(zhàn)略性、根本性重大問題的前瞻性研究，切實提高編制工作的科學性、針對性、有效性。“十三五”時期我國應急體系建設需要認真研究和解決的關(guān)鍵問題有以下四個方面。

　　一、加強應急體系頂層設計研究

　　黨的十八大提出要加強公共安全體系建設，黨的十八屆三中全會圍繞健全公共安全體系提出食品藥品安全、社會治安防控等方面體制機制改革任務。眾所周知，我國以“一案三制”（應急預案，應急管理體制、機制、法制）為核心內(nèi)容的應急體系，是在2003年取得抗擊“非典”疫情勝利后開始全面開創(chuàng)和發(fā)展，并隨著公共安全形勢的變化和應急管理實踐的發(fā)展不斷完善的。十幾年來，面對錯綜復雜的公共安全形勢，黨和國家把維護公共安全擺在更加突出的位置，作出了一系列部署；各地區(qū)、各部門按照這些決策部署和工作要求，做了大量工作，取得了積極成效。

　　在當前和今后一段時間內(nèi)，我國突發(fā)事件風險增多，公共安全形勢復雜，人民群眾對公共安全需求日益增長，對應急管理工作提出了新的更高要求。這就要求我們采取系統(tǒng)思維與系統(tǒng)方法，做好“十三五”時期全國應急體系建設的“頂層設計”，從全局的角度，對應急管理各方面、各層次、各要素統(tǒng)籌規(guī)劃。在新形勢下加強應急體系頂層設計研究，建議可以重點圍繞以下三個問題展開研究和討論。

　　一是科學分析“十三五”時期我國公共安全形勢變化特點。習近平總書記指出，當前，我國公共安全形勢總體是好的；同時，我們要安而不忘危、治而不忘亂，增強憂患意識和責任意識，始終保持高度警覺，任何時候都不能麻痹大意。當前，國內(nèi)外環(huán)境正在發(fā)生廣泛而深刻的變化，我國面臨日益復雜多變的發(fā)展環(huán)境與風險挑戰(zhàn)，公共安全形勢比本世紀頭十年要復雜得多，公共安全與國家安全之間的界限變得交織、交錯，各種境內(nèi)安全事件與境外安全事件相互疊加、耦合和演化，產(chǎn)生系統(tǒng)性影響。在當前和未來一段時間內(nèi)，我國公共安全有哪些新的形勢，又面臨哪些新的任務？這些新形勢、新任務對“十三五”時期我國應急體系建設又帶來哪些挑戰(zhàn)？古語言“物有本末，事有始終，本立而道生。”要編制好“十三五”應急體系建設規(guī)劃，首先必須全面、科學、系統(tǒng)地分析當前我國公共安全形勢變化的新特點、新趨勢。

　　二是以總體國家安全觀為指導科學謀劃應急體系建設工作。2014年4月15日，習近平總書記主持召開國家安全委員會第一次會議，強調(diào)要準確把握國家安全形勢變化新特點新趨勢，堅持總體國家安全觀，走出一條中國特色國家安全道路。總體國家安全觀是我國對當前國際國內(nèi)形勢作出準確判斷后提出的新國家安全觀，將引領我國應對在政治安全、國土安全、軍事安全、經(jīng)濟安全、文化安全、社會安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等各方面錯綜復雜的挑戰(zhàn)。全面加強“十三五”時期我國應急體系建設工作，必須堅持以總體國家安全觀為指導。公共安全與國家安全之間是什么邏輯關(guān)系？如何在總體國家安全觀的指引下，健全公共安全體系，并在“十三五”應急體系建設規(guī)劃中充分體現(xiàn)總體國家安全觀的戰(zhàn)略思想？這些問題，需要我們專家學者從理論上和實踐上作出回答。

　　三是在新的改革發(fā)展形勢下科學定位應急管理的職能。黨的十八大報告提出，要加快形成源頭治理、動態(tài)管理、應急處置相結(jié)合的社會管理機制。黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”面對新的改革發(fā)展形勢和任務要求，如何按照推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化總目標的要求，對應急管理工作進行更加科學合理的定位，做到有所為有所不為？這也是“十三五”應急體系建設要考慮的問題。例如，應急管理與社會治理之間是什么關(guān)系？應急管理在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中處在什么位置？如何按照預防為主、標本兼治的要求，推進常態(tài)管理與非常態(tài)管理更好地結(jié)合？這些都是我們在科學編制“十三五”應急體系建設規(guī)劃過程中值得深入研究的問題。