作者：復旦大學社會發展與公共政策學院教授　任遠

　　如果說城鎮化初期的主要任務是推動工業化和提供非農就業機會，當前我國城鎮化進入中后期則面臨新的挑戰和新的任務。在當前的農業生產率水平下，農村剩余勞動力很快會被基本吸納，人口年齡結構變化的勞動適齡人口比重和總量都已經下降，劉易斯轉折點已經出現，因此我國城鎮化發展需要從“重視非農化的城鎮化”過渡到“重視市民化的城鎮化”。也就是說促進進入城市的農民工逐步市民化和實現社會融合，從而促進城市內部的社會整合，促進他們在城市穩定就業和長久居留下來，通過流動人口市民化保障流動人口的社會權利，并因此構造出新興中產階級，推動生活方式變化和消費發展，并支持經濟產業和社會生活的進步。

　　對城鎮化成本以及對公共財政壓力的擔心是在城鎮化過程中推進市民化的重要阻力。地方政府總是認為市民化造成的公共財政壓力太高，需要強調中央和地方的責任分擔和區域間共同承擔，在相互推諉中導致市民化發展越來越顯得滯后。實際上移民本身對于城市發展的貢獻總是遠大于所謂的財政成本。例如筆者最近按照國家發改委八種基本公共服務的口徑，衡量了上海和長三角地區由于外來人口遷入對基本公共服務均等化所帶來的財政壓力。即使是在移民數量較高和基本公共服務標準較高的上海，對外來人口實現基本公共服務均等化的財政支出占GDP的比重也就比現在增加5.6%，其他城市一般也就是2-3%左右，可以說對多數中小城市基本不存在太大壓力。因此城鎮化發展需要企業、社會和政府共同承擔責任，需要中央政府和地方政府、流入地和流出地共同形成合力，但主要還需要強調觀念轉變和公共財政體制的深化。政府公共財政和公共預算需要更廣泛地包容包括穩定居住在城市的外來移民的具體需求和共同參與，通過漸進性的改革，市民化的推進、戶籍制度和有關福利制度的改革才能真正找到推動的意愿。

　　重視以人為核心的城鎮化，意味著對城鎮化的觀念轉變。新型城鎮化是從“以物為核心的城鎮化”過渡到“以人為核心的城鎮化”。以往我們的城鎮化重視經濟增長和GDP、重視土地利用轉變和造城運動、造樓運動，甚至是見物不見人的。以人為核心的城鎮化的關鍵是關注城市中生活的人的福利，人的福利和幸福才是城鎮化發展的真正目標。應該說，城鎮化從來就是會帶來福利提高的，城鎮化從來就是會伴隨著死亡率的下降和預期壽命提高、教育進步、衛生健康和環境事業的建設，各種集聚經濟和規模效益都會促進人的福利的進步。但是也不應否認，過分重視經濟增長、重視物的建設，而如果忽視了人的需求和人的利益，就會對城鎮化帶來偏差，而帶來人民群眾的利益損失和福利損失，帶來污染增加、社會利益沖突的不利局面。因此以人為核心的城鎮化需要在經濟增長的基礎上，同時重視并更加強調社會發展、文化進步和生態環境改善，實現綜合性發展，并因此使“城鎮化讓生活更美好”。

　　重視人的利益和福利，應該體現和落實在具體城市的發展規劃和戰略定位中。在經濟之外，對社會、文化、生態、和對城市正義等等的重視應該成為新型城鎮化的基本理念。例如上海過去的城市目標定位是建設“四個中心”，這主要還是一個經濟性城市，現在上海在建設面向為未來30年的全球城市，尤其需要將提升人的幸福和良好社會的構造確立為城市發展的定位，將人的生命、生活、生態與城市功能的再構造作為城市發展的更高追求。

　　以人為核心的城鎮化同時強調，人口實際上是城市發展的動力。城市人口，包括大量的移民才是城市發展和創新的動力。在這個意義上來說，移民不僅不是城鎮化的成本，實際上是城市發展的根本動力。我們用總人口中城鎮人口比重來衡量城鎮化，似乎城鎮人口是城鎮發展的結果，實際上這些人口才是城鎮化的原因。包括移民在內的人的努力才是城鎮化發展的根本動力。對于創新型城市的建設，并不只是意味著高新技術產業發展和高技術人才集聚，實際上即使是生活在城市底端的人口在所在的社區創造出其社會經濟的新空間，按照他們富有特色的地方文化創造出生機勃勃的社區，本身就是一種底端性的城市創新，并構成一個偉大城市成長的基礎。城鎮化的發展離不開人本身，新型城鎮化尤其需要強調城市居民的活動和對城市規劃和建設的參與。現在城市發展重視建高樓、建大廈、建廣場，我們的城市規劃往往在圖紙上畫得很漂亮，很具有美學主義，但不少是專家、政府拍腦袋式的規劃，真正與其生活關聯的社區居民是怎么想的，他們如何更好地參與城市規劃和發展，還顯得相對不足，這也使得不少城市規劃和城市建設與城市居民的生活形成相互疏離。

　　現在，對城鎮化的理解往往都是宏大敘事，討論城市人口數字的提高和城鄉結構的轉變。以人為核心的城鎮化實際上的目標還在于“解構城鎮化”，把城市化落回到人的本身。城市化落回到人的本身，是強調人的多樣性和人們的具體活動、強調不同個體的具體需求，這才能夠真正理解城市對于人的意義，理解人類活動對于城鎮化過程的塑造。我們可以看到城市化是人口進入城市，同時也是部分人口離開城市返回農村和轉移到其他中小城市的過程。不同人口的遷移和居留行為是不一樣的，不同人口的需求也不一樣。不是所有人都想在城市中永久居留下來，不是所有的人都想去大城市，也不是所有的人都想去東部城市，而且不同時期和不同區域的人的行為特點是不一樣的。城市化影響城市人口的生活，也影響農村人口的生活，典型的就是帶來農村的空心化、出現日益嚴重的留守兒童、留守婦女和留守老人問題。因此落實以人為核心的城市化，需要回歸到人的需求的多樣性，回歸到人的利益和權利的多樣性，從而真正聚焦于城鎮化過程對不同群體的影響，并在城鎮化過程中實現具體個人的利益福利和發展追求。