作者：李福奪（中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所/北方干旱半干旱耕地高效利用全國(guó)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室副研究員）；尹昌斌（中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)區(qū)劃研究所/北方干旱半干旱耕地高效利用全國(guó)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室研究員）

　　糧食安全是國(guó)之大者。近兩年的中央農(nóng)村工作會(huì)議和中央一號(hào)文件持續(xù)關(guān)注糧食安全，并將保障糧食和重要農(nóng)產(chǎn)品穩(wěn)定安全供給作為建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的頭等大事。糧食主產(chǎn)區(qū)在全國(guó)糧食生產(chǎn)中占據(jù)重要地位。13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)貢獻(xiàn)了全國(guó)75%以上的糧食產(chǎn)量，是端穩(wěn)“中國(guó)飯碗”的中流砥柱。然而從現(xiàn)實(shí)看，主產(chǎn)區(qū)因承擔(dān)國(guó)家糧食安全重任，而犧牲了一些發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)，面臨“糧財(cái)?shù)箳臁钡睦Ь场Ｅc主產(chǎn)區(qū)不同，主銷區(qū)以發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)、財(cái)政更為富裕。為了縮小產(chǎn)銷區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)合作共贏、共同富裕，必須著力破解制約糧食產(chǎn)能持續(xù)提升的制度性困境，盡快完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，主產(chǎn)區(qū)重農(nóng)抓糧才能有動(dòng)力、有熱情、有干勁。

　　充分認(rèn)識(shí)建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的重要意義

　　為調(diào)動(dòng)主產(chǎn)區(qū)穩(wěn)糧增產(chǎn)的積極性，我國(guó)已建立起以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為核心的糧食主產(chǎn)區(qū)縱向利益補(bǔ)償機(jī)制。然而，由于中央財(cái)政補(bǔ)償能力有限，單一補(bǔ)償模式無(wú)法從根本上解決主產(chǎn)區(qū)面臨的“糧財(cái)?shù)箳臁薄案弋a(chǎn)窮縣”問(wèn)題。2024年中央一號(hào)文件提出“探索建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，深化多渠道產(chǎn)銷協(xié)作”；黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，明確“統(tǒng)籌建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，在主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償上邁出實(shí)質(zhì)步伐”的目標(biāo)任務(wù)。2025年中央一號(hào)文件進(jìn)一步要求“啟動(dòng)實(shí)施中央統(tǒng)籌下的糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償，做好資金籌集和分配”。建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制是從全局出發(fā)，著眼“全國(guó)一盤(pán)棋”，優(yōu)化完善“縱橫結(jié)合”利益補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵舉措，是助力主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展并進(jìn)一步縮小產(chǎn)銷區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距，從而更好地維護(hù)國(guó)家糧食安全和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重要保障。

　　破困局：解決主產(chǎn)區(qū)“糧財(cái)?shù)箳臁眴?wèn)題。建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，可通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、市場(chǎng)合作、產(chǎn)業(yè)升級(jí)和資源流動(dòng)等多種方式，為解決主產(chǎn)區(qū)“糧財(cái)?shù)箳臁眴?wèn)題提供系統(tǒng)性方案。首先，橫向補(bǔ)償機(jī)制鼓勵(lì)主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)建立更緊密的產(chǎn)銷合作關(guān)系，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)糧食的穩(wěn)定銷售，保障主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)品能夠獲得合理的市場(chǎng)價(jià)格，增加主產(chǎn)區(qū)的財(cái)政收入。其次，橫向補(bǔ)償通過(guò)支持主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食深加工產(chǎn)業(yè)，延伸糧食產(chǎn)業(yè)鏈，提高糧食的附加值，從而為當(dāng)?shù)貏?chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，推動(dòng)主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展。再者，橫向補(bǔ)償機(jī)制的建立還能夠促進(jìn)政策、人才、技術(shù)等資源向主產(chǎn)區(qū)流動(dòng)，提高主產(chǎn)區(qū)的公共服務(wù)水平和居民生活質(zhì)量，增強(qiáng)主產(chǎn)區(qū)的自我發(fā)展能力。

　　促轉(zhuǎn)型：促進(jìn)主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，不僅能夠直接提升主產(chǎn)區(qū)的糧食生產(chǎn)能力，還可通過(guò)促進(jìn)科技創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)鏈延伸和區(qū)域合作，推動(dòng)糧食產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。首先，橫向補(bǔ)償機(jī)制能夠緩解主產(chǎn)區(qū)因糧食生產(chǎn)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力，使地方政府和農(nóng)民更愿意投資于糧食生產(chǎn)，從而保障糧食產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)穩(wěn)定。其次，橫向補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施有助于優(yōu)化農(nóng)業(yè)資源配置，鼓勵(lì)主產(chǎn)區(qū)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、水利設(shè)施等，這些硬件設(shè)施的完善是提高糧食產(chǎn)量和品質(zhì)的關(guān)鍵。此外，橫向補(bǔ)償機(jī)制還能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新與新型技術(shù)裝備的推廣，特別是生物育種技術(shù)、耕地保育技術(shù)、病蟲(chóng)草害綠色防控技術(shù)、機(jī)收減損技術(shù)、綠色倉(cāng)儲(chǔ)技術(shù)、精深加工技術(shù)等，提高糧食全產(chǎn)業(yè)鏈的科技含量。最后，橫向補(bǔ)償機(jī)制能夠促進(jìn)產(chǎn)銷區(qū)之間的合作，通過(guò)建立穩(wěn)定的產(chǎn)銷關(guān)系和流通渠道，確保主產(chǎn)區(qū)糧食的有效供給和合理價(jià)格，增強(qiáng)農(nóng)民和企業(yè)的市場(chǎng)信心。

　　謀發(fā)展：推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，平衡糧食產(chǎn)銷區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要策略。一方面，橫向補(bǔ)償機(jī)制有助于推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。通過(guò)支持糧食主產(chǎn)區(qū)發(fā)展糧食深加工、農(nóng)業(yè)科技等產(chǎn)業(yè)，可以提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的延伸和升級(jí)，實(shí)現(xiàn)從單一的糧食生產(chǎn)向多元化的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。另一方面，橫向補(bǔ)償機(jī)制能夠激發(fā)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)合作，促進(jìn)資源共享和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。主銷區(qū)通過(guò)資金支持，可以與主產(chǎn)區(qū)建立穩(wěn)定的糧食供應(yīng)關(guān)系，保障自身的糧食安全，同時(shí)也帶動(dòng)主產(chǎn)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這種合作還可能帶來(lái)技術(shù)和人才的流動(dòng)，促進(jìn)知識(shí)傳播和創(chuàng)新能力的提升，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新動(dòng)力。

　　建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制的核心要點(diǎn)

　　在實(shí)踐中，建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制面臨產(chǎn)銷缺口核準(zhǔn)難、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定難、補(bǔ)償方式創(chuàng)新難等現(xiàn)實(shí)困境。針對(duì)這些問(wèn)題，建立糧食產(chǎn)銷區(qū)省際橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，關(guān)鍵在于推進(jìn)科技和改革雙輪驅(qū)動(dòng)。其中，改革的核心在于糧食政策創(chuàng)設(shè)與制度創(chuàng)新，調(diào)動(dòng)和保護(hù)好農(nóng)民種糧積極性，讓農(nóng)民種糧有奔頭，讓地方政府抓糧有動(dòng)力。

　　研創(chuàng)省際糧食產(chǎn)銷核算科學(xué)方法。首先，核算方法需綜合考慮糧食生產(chǎn)成本、市場(chǎng)價(jià)值、生態(tài)效益及社會(huì)效益等多個(gè)維度，確保補(bǔ)償機(jī)制的公平性和有效性。其次，建立動(dòng)態(tài)的糧食價(jià)格形成機(jī)制，反映糧食生產(chǎn)的真實(shí)成本和市場(chǎng)供需關(guān)系，為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提供準(zhǔn)確的價(jià)格依據(jù)。再次，引入?yún)^(qū)域發(fā)展差異系數(shù)，以平衡不同地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和生產(chǎn)成本差異，確保主產(chǎn)區(qū)在糧食生產(chǎn)中的相對(duì)利益不受損害；同時(shí)，考慮糧食的生態(tài)服務(wù)價(jià)值，如土壤保持、水源涵養(yǎng)等，將這些隱性價(jià)值納入補(bǔ)償考量。此外，核算方法還應(yīng)包含風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，評(píng)估自然災(zāi)害、市場(chǎng)波動(dòng)等因素對(duì)糧食生產(chǎn)的影響，為補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建提供風(fēng)險(xiǎn)緩沖。

　　構(gòu)建省際糧食購(gòu)銷實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)平臺(tái)。首先，平臺(tái)需集成先進(jìn)的信息技術(shù)，包括大數(shù)據(jù)分析、云計(jì)算等，實(shí)現(xiàn)對(duì)糧食生產(chǎn)、流通、銷售各環(huán)節(jié)的實(shí)時(shí)監(jiān)控；需收集和整合來(lái)自各主產(chǎn)區(qū)的糧食產(chǎn)量、質(zhì)量、庫(kù)存以及市場(chǎng)價(jià)格等關(guān)鍵數(shù)據(jù)，通過(guò)數(shù)據(jù)挖掘?yàn)檎咧贫ㄌ峁?zhǔn)確的市場(chǎng)信息。其次，平臺(tái)應(yīng)具備高效的信息共享機(jī)制，確保各地區(qū)、各部門之間的信息流通和資源共享，以便及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決糧食流通中的問(wèn)題，減少信息不對(duì)稱導(dǎo)致的市場(chǎng)失衡。再次，平臺(tái)應(yīng)包含風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)，能夠基于實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)分析預(yù)測(cè)潛在的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，如價(jià)格波動(dòng)、供需缺口等，并及時(shí)向相關(guān)部門發(fā)出預(yù)警，采取相應(yīng)調(diào)控措施；同時(shí)，平臺(tái)應(yīng)支持決策分析工具，如糧食安全評(píng)估、區(qū)域利益補(bǔ)償計(jì)算等，通過(guò)這些工具可以更加精準(zhǔn)地確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償額度。最后，平臺(tái)還應(yīng)具有健全的數(shù)據(jù)安全管理體系，確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、完整性和安全性。

　　明確省際糧食補(bǔ)償動(dòng)態(tài)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。首先，基于全面的市場(chǎng)調(diào)研和數(shù)據(jù)分析，確保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)能夠反映實(shí)際的糧食生產(chǎn)成本、市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)、供需關(guān)系以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；引入專家咨詢和公眾參與機(jī)制，確保補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定的科學(xué)性、合理性和透明度，增強(qiáng)政策的公信力。其次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包含可量化的指標(biāo)體系，如糧食產(chǎn)量、種植面積、生產(chǎn)效率、物流成本、地區(qū)物價(jià)指數(shù)等，以便于對(duì)不同產(chǎn)銷區(qū)間的利益進(jìn)行精準(zhǔn)核算。再次，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確定過(guò)程中應(yīng)充分考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性和地域性特征，建立靈活的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，以適應(yīng)不同季節(jié)和不同地區(qū)的糧食生產(chǎn)變化。最后，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)還應(yīng)與現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策、市場(chǎng)調(diào)控措施以及區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，形成政策合力，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

　　探索省際糧食補(bǔ)償多元運(yùn)行模式。首先，補(bǔ)償機(jī)制應(yīng)涵蓋財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、稅收優(yōu)惠、投資支持等多種經(jīng)濟(jì)手段，以適應(yīng)不同地區(qū)和不同糧食品種的特定需求。例如，對(duì)于糧食生產(chǎn)成本較高的地區(qū)，可以增加財(cái)政補(bǔ)貼力度；對(duì)于具有發(fā)展?jié)摿Φ募Z食產(chǎn)業(yè)，可以提供稅收減免以鼓勵(lì)投資。其次，探索建立糧食價(jià)格保險(xiǎn)、期貨市場(chǎng)等金融工具，以分散糧食生產(chǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，保障農(nóng)民收益，而主銷區(qū)可以通過(guò)期貨市場(chǎng)穩(wěn)定糧食供應(yīng)。再次，鼓勵(lì)產(chǎn)銷區(qū)間建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的購(gòu)銷合同，形成利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作關(guān)系，這既包括直接的糧食交易，也包括技術(shù)交流、人才培養(yǎng)、產(chǎn)業(yè)鏈整合等多種形式。最后，補(bǔ)償機(jī)制還應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償，對(duì)糧食生產(chǎn)中采取的生態(tài)保護(hù)措施給予獎(jiǎng)勵(lì)，如對(duì)水土保持、生物多樣性保護(hù)等給予額外補(bǔ)償，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展。

　　研判省際糧食補(bǔ)償后端綜合風(fēng)險(xiǎn)。首先，需要構(gòu)建一個(gè)涵蓋糧食生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等多個(gè)維度的綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，通過(guò)定量和定性分析，評(píng)估不同風(fēng)險(xiǎn)因素對(duì)糧食生產(chǎn)和補(bǔ)償機(jī)制的影響。其次，利用大數(shù)據(jù)分析和預(yù)測(cè)模型，對(duì)糧食市場(chǎng)供需變化、價(jià)格波動(dòng)等進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和預(yù)測(cè)，通過(guò)建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并應(yīng)對(duì)可能的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，如自然災(zāi)害、市場(chǎng)異常波動(dòng)等，同時(shí)考慮建立財(cái)政支持和市場(chǎng)機(jī)制相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，為可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)提供資金保障。再次，加強(qiáng)省際間的信息共享和溝通協(xié)調(diào)，形成省際糧食生產(chǎn)和流通的聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，從而更好地應(yīng)對(duì)區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)，提高整體抗風(fēng)險(xiǎn)能力。最后，加強(qiáng)政策評(píng)估和反饋機(jī)制，定期對(duì)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，及時(shí)調(diào)整和優(yōu)化政策措施，確保補(bǔ)償機(jī)制能夠適應(yīng)不斷變化的市場(chǎng)需求和風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境。

　　【本文系中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院重大科技任務(wù)“糧食產(chǎn)能持續(xù)提升戰(zhàn)略研究”（CAAS-ZDRW202419）、中央級(jí)公益性科研院所基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金“我國(guó)主糧作物產(chǎn)能增長(zhǎng)來(lái)源與戰(zhàn)略路徑研究”(1610132024002)和中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院青年創(chuàng)新專項(xiàng)“耕地產(chǎn)能提升的要素優(yōu)化配置策略與協(xié)同機(jī)制研究”的階段性成果。】