作者：劉尚希（中國財政科學研究院研究員）

　　核心觀點

　　如果將績效的思維局限于微觀的一個個項目上，從財務的角度來看也許做得很好，但在宏觀層面上，造成了大量的資源錯配，筆者將其稱為公共資源在空間上的錯配。人流動到了一個地方，就需要引導資源配置到這個地方，但是資源配置到了別的地方而不是人需要的地方，這就是公共資源空間上的錯投。

　　全面實施預算績效管理的文件早已出臺。在實踐中，從文件到落實有相當大的難度。因為這不只是一個理念、政策和方法的問題，更涉及體制性的問題。如果體制性的問題尚未解決，那么讓績效管理真正落地還是非常難的。

　　在公共領域對績效的認知需要超越

　　我們對績效的認知需要超越，不能簡單地認為績效評價結果好的項目就要予以保障甚至增加預算，績效評價結果不好的項目就減少預算，這套邏輯在公共領域是行不通的。受經濟學的影響，過去所講的績效一般都是經濟績效，但在公共領域僅僅談經濟績效，是遠遠不夠的，特別是局限于一個項目談經濟績效，更是不夠。因為從微觀的角度來看，項目可能在經濟上是有績效的，但是從公共服務的受益人的角度來進行評價，結果可能是完全相反的。比如新建一個醫院，可能醫院的工程質量很不錯，醫院建成后看病的人也不少，但是從受益人群進行分析，到底哪些人群是受益者，高收入者還是低收入者？從公共服務的角度來衡量，建立醫院的目的應當是促進社會健康服務的公平性。如果不進行受益人群分析，那么醫院到底解決了什么樣的問題？從微觀的經濟視角來看，項目本身或許是有績效的，但是公平性上可能是不足的，甚至是適得其反的。

　　績效有兩個層面——宏觀和微觀。如果僅關注微觀層面，實際上很多判斷會出現偏差，宏觀和微觀兩個層面對績效評價來說是不可偏廢的。那么要把哪個層面放在首位加以考慮，筆者認為這個順序是需要研究的。現在更多是從操作性來看的，局限于微觀績效，即項目績效，而在宏觀上對績效指標的考慮不多，且有時難以操作，無法判斷宏觀績效的好壞。公共資源的宏觀配置出現了嚴重的空間錯位

　　很多績效指標都是微觀視角的，從部門單位落到每一個具體的項目上，設定事前的績效目標，進行事后的績效評價，且默認在宏觀層面來看項目的設立是合理的。但問題是，在宏觀層面進行的績效評價，是缺少分析框架的，項目的微觀績效評價并無宏觀合理性的確認。正是因為更注重微觀績效評價，而宏觀的績效評價呼聲不高，所以公共資源的宏觀配置出現了嚴重的空間錯位。

　　舉個例子，從整體來看，在工業化、城市化的推動下，人口在流動，家庭在遷徙。過去是一個靜態的社會，這在計劃經濟條件下最明顯。而在市場化條件下，現在是動態的社會，表現為區域之間人口、家庭的遷移，更重要的是，農村的家庭在向城市遷移，從勞動力進城打工，到舉家遷移進城，是經濟流動轉向社會流動的躍升，帶動人口的縱向流動。農民工是流動的，他們在城市工作、生活，如果缺少社會身份的平等，就不能享受和當地市民同等的公共服務。這其實帶來了一個重大的問題——人口凈流出的地方，公共服務是過剩的，而人口凈流入的地方，公共服務是不足的，沒有充分考慮非戶籍家庭應享有的公共服務。

　　調研發現，人口凈流入的地方，教育、醫院等公共服務其實是跟不上的。比如教師的編制是按照戶籍人口數配置的，有些人口凈流入的地方，常住人口是戶籍人口的幾倍，這樣按照戶籍人口配置的教師編制就遠遠不夠了。再比如新建學校，有大量沒有戶籍的隨遷子女也需要當地提供教育，所以對發達地區來說，人口凈流入地新建學校的壓力非常大。而人口凈流出地，新建了學校卻招生困難，甚至還沒有開張就關停了。人口凈流出了，教育經費卻還在大量增加，用于校舍的翻新、學校的新建等方面。那么這些投入顯然是沒有績效的，除非有朝一日流出到發達地區的人再返回故土。部分勞動力回流是正常的，而家庭大量回遷這樣的情形是難以想象的，這意味著經濟全面衰退，發展出現了嚴重的問題。前幾年筆者早已提出，資金要跟著人走，轉移支付要跟著人走，公共服務要跟著人走，我們的規劃也要適應人口的空間布局變化趨勢，隨著經濟社會空間的主體形態變化來進行動態調整和優化，而不能按照原來靜態的人口分布，將國土的空間規劃、土地使用規劃一成不變地執行下去。

　　所以如果將績效的思維局限于微觀的一個個項目上，從財務的角度來看也許做得很好，但在宏觀層面上，造成了大量的資源錯配，筆者將其稱為公共資源在空間上的錯配。人流動到了一個地方，就需要引導資源配置到這個地方，但是資源配置到了別的地方而不是人需要的地方，這就是公共資源空間上的錯投。

　　要關注公共資源的空間配置效率

　　泛泛地講，增加公共服務，諸如教育、醫療、養老設施的投入等等，都是正確的投向，但是投入存在很多浪費，是無效的，那么這樣的投資是沒有績效的。當前學界的一些研究也比較空泛，通過設計一些模型，研究得出：從整體上看，公共服務的供給是不足的、投入是不足的，并認為應當加大對公共服務的投入，好像只要往公共服務這個籃子里一裝，這些投入就是正確的，資源配置就是有效的。這也是一個誤區。要從以靜態社會為基準，轉向以動態社會為基準來考慮問題，很重要的是要有空間觀念和空間思維，要考慮空間績效的問題。否則績效評價就還是按照過去的老一套在做，跟不上形勢，這是我們要密切關注的?，F在的空間經濟學，過去也叫區域經濟學，筆者認為是可以借鑒的。當然，績效的問題不能和經濟學混為一談，它不僅考慮經濟問題，還要考慮社會問題，不僅考慮效率，還要考慮公平。

　　預算績效主要講的是支出，關注的是公共支出的使用效率。我們要關注公共資源——流量和存量的空間配置效率，無論是在理論方面還是實際操作方面，包括績效政策的設計和實施，都值得進一步提升，不能僅僅局限于微觀層面來探討。