作者：郜亮亮（中國社會科學院習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員、農村發展研究所副所長）

　　糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產的命根子。作為我國耕地保護的有效制度，耕地占補平衡已實施20多年，并不斷得到完善，有效遏制了盲目占用耕地的沖動，守牢了耕地紅線，為國家糧食安全提供了重要保障，也為工業化、城鎮化發展提供了必要的土地支撐和靈活空間。中央經濟工作會議提出，嚴守耕地紅線，嚴格耕地占補平衡管理。這從一個側面反映出，我國耕地占用和補充的矛盾依然復雜，加強耕地保護任務仍然艱巨，必須進一步嚴格耕地占補平衡管理，為端穩“中國飯碗”奠定堅實根基。

　　耕地是我國最為寶貴的資源。當前，我國人多地少的基本國情沒有改變，耕地占用和補充之間的矛盾仍然突出。從數量看，我國人均耕地面積不足1.5畝，約為世界平均水平的三分之一。從質量看，全國耕地質量中低等級占三分之二以上，障礙退化耕地面積占比高達40%。一些地方落實耕地占補平衡管理不到位，存在占多補少、占優補劣、占水田補旱地、占整補散甚至弄虛作假的現象。一些地方將耕地占補平衡簡單化為數量平衡，忽視了質量平衡和產能平衡，不僅難以保證耕地的整體性和集中連片性，還導致糧食生產能力下降，與耕地保護的初衷背道而馳。嚴格耕地占補平衡管理，就是要從數量與質量雙重維度入手，確保耕地不僅補得上，更要補得好，牢牢守住耕地保護紅線。

　　過去耕地占補平衡制度主要針對非農建設占地需求，未對耕地轉為園地、林地等其他農用地的行為提出補充要求。隨著居民食物需求和農業產業形態越來越多元化，一些地方推行農業結構調整，將大量耕地轉為園地、林地等其他農用地，這成為耕地減少的重要原因。第三次全國國土調查數據顯示，2009年至2019年，全國耕地面積減少1.13億畝，其中，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。“農”與“非農”、“糧”與“非糧”的界限更加模糊，耕地保護形勢日益復雜。一些地方甚至以農業發展為名，行非農建設之實，在很大程度上削弱了耕地保護效果，威脅了耕地總量平衡和糧食安全。嚴格耕地占補平衡管理，就是要進一步拓展占補平衡管理范圍，將非農建設、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統一納入占補平衡管理，推動耕地保護由“小占補”轉向“大占補”，為守住18億畝耕地紅線提供更加有力的制度保障。

　　在傳統耕地占補平衡制度下，非農建設占用的耕地主要通過開發耕地后備資源進行補充，而園地、林地、草地等其他農用地轉為耕地后通常不納入補充耕地管理。但近年來，耕地后備資源匱乏的問題日益突出，耕地開墾和生態保護的沖突越來越大。一些地方為補充耕地違規開墾，造成生態環境破壞。同時，部分補充耕地因質量不高常出現撂荒和水土流失現象，占補平衡流于形式。更為嚴峻的是，全國耕地后備資源越來越少，分布零散，且多位于生態功能重要區域，其開發利用容易引發生態風險，補充耕地的方式亟待改變。嚴格耕地占補平衡管理，就是要科學拓展補充耕地來源渠道，以恢復優質耕地為主、新開墾耕地為輔，補充耕地來源不再局限于后備資源的開發，將鹽堿地等未利用地、低效閑置建設用地以及適宜恢復為優質耕地的園地、林地和草地等其他農用地統籌作為補充耕地來源，為園林地“上坡”、耕地“下坡”創造機會，為統籌生態保護和糧食安全提供制度基礎。

　　新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興是我國經濟社會發展的重大戰略，其順利推進離不開土地資源的支撐。據估算，我國城鎮化率每提高1%，耕地面積便減少約200萬畝。2024年7月，國務院印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》，要求利用5年時間，將我國常住人口城鎮化率提升至接近70%。這意味著城鎮化和工業化用地需求將進一步增加，而鄉村全面振興也面臨鄉村產業發展和基本公共服務建設等用地需求，不可避免會占用部分耕地。嚴格耕地占補平衡管理，旨在守住耕地紅線的同時，為新型工業化、新型城鎮化和鄉村全面振興提供必要的用地支持，盡可能少占耕地，若占則必補足補優，激勵更大力度盤活存量和低效用地，倒逼土地節約集約利用。