作者：關信平（南開大學社會建設與管理研究院院長）

　　習近平總書記強調：“中國式現代化，民生為大。”中國式現代化的重要內容之一就是全面提升廣大人民群眾的民生福祉。要做到這一點，既要大力發展經濟，也要高度重視社會政策，通過優化社會政策來完善民生保障體系。

　　以積極的發展觀理解“民生為大”對中國式現代化發展的重要意義。從中國式現代化的積極發展觀出發，可以從三個層面理解“民生為大”的重要意義。

　　首先，“民生為大”是實現中國式現代化的必然要求。人民對美好生活的向往是中國共產黨的奮斗目標，由此，實現人民對美好生活的向往也是推動中國式現代化的出發點和落腳點，而通過加強和優化社會政策、健全民生保障的政策制度體系是實現人民對美好生活向往的必由之路。在當代社會中，市場機制下的勞動創造仍是廣大人民群眾滿足各方面需要、實現美好生活的基本路徑。但在經濟全球化和科技快速發展的情況下，僅靠市場機制很難解決收入差距過大的問題，很難應對失業、疾病等現實風險，也很難滿足廣大人民群眾在養老、育幼和助殘等方面的需要。因此，中國式現代化在堅持社會主義市場經濟基本原則的同時，需要通過廣泛制定和實施社會政策，健全民生保障的政策制度體系，為全體中國人建構完整、均衡和高質量的基本生活保障體系與基本公共服務體系。

　　其次，“民生為大”是實現全體人民共同富裕的必然要求。走共同富裕道路要求兼顧發展與平等，但在現實條件下僅靠市場機制難以有效克服發展與平等的張力，尤其是科技進步與經濟轉型還可能進一步加劇發展與平等的張力。因此，在完善和規范市場機制的同時，還需要通過廣泛制定和實施社會政策，健全民生保障的政策制度體系來助力實現共同富裕。在現階段，應該著力建設達到社會常規生活水平的基本收入保障體系和公共服務體系，使人民群眾在日常消費、家庭生活、教育、健康、住房、養老、育幼、助殘等方面都能實現常規生活水平上的平等保障，從而實現共同富裕的階段性目標。

　　再次，“民生為大”能夠有效助力高質量發展。當前，扎實推動高質量發展，必須堅持以科技為引領，培育發展新質生產力，這就需要全面提升勞動者的人力資本。尤其是在未來生育率下降和勞動力相對減少的情況下，勞動力的質量對經濟發展就更加重要。通過更加積極的社會政策，進一步加強教育、培訓、健康、育兒、助殘、扶困等方面的民生保障體系建設，更有效地提升人力資本，為高質量發展奠定重要的人力資本基礎。同時，著力擴大民生支出，加強社會保護，以促進國內消費提質增效，助力構建新發展格局。

　　最后，“民生為大”有助于為中國式現代化的平穩發展創造良好的社會條件。中國式現代化是在復雜的內外環境中推進的，前進道路上存在較大不確定性且面臨各種風險。為此，需要通過健全民生保障的政策制度體系使民眾的基本生活能夠應對各種風險沖擊，并通過更加充分均衡的公共服務和更加公平的公共資源分配而增強廣大人民群眾的獲得感、幸福感、安全感以及對政府與社會的信任感，從而實現更加合理的社會結構、更加整合的社會制度、更加積極的社會心態、更加和諧的社會關系和更加穩定的社會秩序，為中國式現代化奠定良好的社會基礎。

　　準確認識普惠性、基礎性、兜底性民生建設的含義和特點。落實“民生為大”的要求，不僅要高度重視社會政策和民生投入，還要高度重視構建合理的政策制度體系。普惠性、基礎性、兜底性民生主要指民生保障的具體提供方式及類別。政府向民眾提供民生保障和公共服務要區分不同的對象、不同的需要而采用不同的提供方式和提供標準，以使公共資源在民生保障中更加精準高效地發揮作用。

　　普惠性民生保障的基本含義是政府面向全民或某類群體的所有成員提供的保障和服務，包括普惠性的社會保險、教育服務、衛生與健康服務等。普惠性民生保障具有對象覆蓋面全、社會效益普遍、管理相對簡便等優勢，因此應該作為基本民生保障重要的基礎性制度模式，應用到滿足廣大人民群眾普遍性需要的民生保障領域。在普惠性民生提供過程中，政府應該發揮主導作用，提供基本的資源保障，但同時也可以采用政府公共資源與市場資源、社會資源相結合的方式，以調動盡可能多的資源。

　　基礎性民生保障是為了滿足民眾在各個方面的基本需要而提供的基本收入保障和基本公共服務。政府向民眾提供民生保障和公共服務，重點是筑牢基礎性民生保障體系，確保滿足民眾各方面的基本需要。在民生保障實踐中，基礎性民生保障范圍相當寬廣，包括基本養老保險、社會救助、基本的健康服務（基本醫療衛生）、義務教育、住房保障以及基礎性的養老服務、兒童保護與服務和殘疾人福利等。基礎性民生保障反映的是政府在民生保障方面承擔的首要責任和底線責任，各級政府必須承擔健全基本民生保障制度體系和基本公共服務體系的基本職能，確保廣大民眾的基本民生需要。在此基礎上，還可以根據公共資源條件而增加補充性和發展性的民生保障項目。應該強調的一點是，基礎性民生保障并不意味著是低水平保障，而是根據經濟發展水平、民眾在各方面的基本需要以及政府財力情況，本著盡力而為、量力而行的原則確定合理的水平。

　　兜底性民生保障是指主要由政府負責，向各類特殊困難群體提供基本保障的民生保障，具體包括社會救助項目和社會福利服務。兜底性民生保障的特點是集中必要的公共資源向有需要的困難群體提供針對性較強的保障和服務，幫助其克服困難，回到正常生活水平，增強其自身發展能力。兜底性民生保障對困難群眾的瞄準性較強，以相對節約資源的方式為最困難的群眾建造生活安全網，確保其基本生活。

　　深刻理解當前加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設的重要性。近年來，我國在普惠性、基礎性、兜底性民生建設方面取得了突出進展，但還存在一定的不足。首先，在社會保險、老年人服務、兒童照料和殘疾人服務等領域的普惠性保障與服務供給還不夠充分。在教育、醫療、養老、育幼、助殘等方面的基本公共服務水平還不夠高、不夠均衡。針對困難群眾的社會救助和社會服務項目覆蓋面較窄，在兜底線、提生活、促發展方面的社會效益還不夠高。其次，根據經濟社會發展條件，合理選擇普惠性、基礎性、兜底性民生保障的結構和水平。從未來的發展趨勢來看，應逐漸增大民生保障的普惠性，并逐步提高基礎性民生保障水平，但這一過程要循序漸進地發展。在現階段，要根據經濟發展水平、人民群眾的實際需要和公共資源供給能力等因素，按照可行性、有效性、效率性等方面的條件和要求，合理選擇民生保障各個領域的具體制度模式和水平，以便使民生領域有限的公共資源發揮更大的實際效益。最后，高度重視民生領域各類項目之間的合理搭配和制度銜接，不斷提高整個民生保障體系的制度整合性和運行高效性，避免因制度銜接不暢而出現安全網漏洞或因制度重疊而導致資源浪費。

　　進一步加強和優化社會政策，大力推動民生建設。一是加強社會政策的頂層設計。過去我國的社會政策發展模式在較大程度上是問題應對式的，對未來發展的總體設計不足。順應推進中國式現代化的新要求，要進一步加強頂層設計。一方面，加強社會政策的制度化構建，包括社會政策的主體、對象、內容、資源、機制等方面的總體制度設計。另一方面，合理構建并周期性地調整全國統一的基礎性民生保障的內容體系及國家標準，進一步擴大和細化國家基本公共服務標準，尤其是注重加強對基本公共服務質量標準的要求。同時，加強風險應對性和問題預防性的制度設計，增強社會政策的彈性，以適應未來長期穩定發展的需要。

　　二是增強社會政策的可操作性，完善投入機制。落實“民生為大”的要求，需要有具體的社會政策設計來增強操作層面上的可行性，并且獲得足夠的資源支撐。應根據經濟發展、民生需要和政府財政能力等因素，綜合設計合理的服務保障水平和資源投入水平。目前，公共財政在教育、衛生與健康、社會保障與就業、住房保障和防止返貧等領域的預算支出，占GDP的比例接近10%，加上社會保險支出，占GDP的比例為17%左右。但是，面對民生短板和日益增長的民生需要，目前的投入水平仍然不足。為此，在接下來實施更加積極的財政政策過程中，應該給民生投入留有更大的份額，以便起到既提高民生保障水平，又有效拉動消費和促進經濟發展的效果。

　　三是在制定和實施社會政策過程中注重資源的公平分配和向困難群眾的傾斜。首先，注重增強城鄉之間社會政策的一體化設計，推動城鄉之間民生保障制度整合，并通過財政傾斜提高農村地區教育及衛生與健康服務的質量，完善農村地區養老、育幼、助殘的服務體系。其次，繼續優化中央與地方各級政府之間在民生保障領域的事權財權制度安排，進一步加強中央和省級財政在民生保障方面對財政困難地區的轉移支付。再次，不斷加強不同人群之間民生保障與公共服務的制度整合與調節，包括提高城鄉居民養老保險待遇，加大對城鄉居民基本醫療保險投保的補貼，以逐步彌合現有的待遇差距。最后，加大對低收入群體的兜底性民生保障力度，擴大社會救助覆蓋范圍，優化針對各類困難群眾的社會救助和社會福利項目，完善分層分類社會救助體系，并進一步擴大對低收入群體的服務型救助。

　　四是有效執行社會政策需要進一步加強和優化民生保障各個領域的管理與服務機制。注重民生保障項目對民眾實際需要和社會痛點問題的針對性，使公共資金能夠更加精準地瞄準滿足民眾實際需要和解決社會問題。加強民生領域的社會服務并注重其質量提升，提高民生領域的專業化水平，大力發展專業社會工作和其他專業服務體系，彌補在社區服務、養老、助殘、育幼等領域專業化水平不夠高的短板。加強和整合基層服務體系，在社區／村建立職業化與居民自治相結合的服務與管理體系，以平衡基層治理與服務的規范化與個性化，在提升基層治理服務質量的基礎上相對節約公共資源。在鄉鎮／街道一級建立專業化和綜合性的基層公共服務體系，統一承接政府各個部門面向民眾的基本公共服務，以求同時達到服務質量與效率的最大化。