作者：儲勇（北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心特約研究員）；張珩（中國社會科學院金融研究所副研究員）

　　2024年12月召開的中央農村工作會議對2025年“三農”工作作出了全面部署。會議強調，“堅持城鄉融合發展，進一步深化農村改革，完善強農惠農富農支持制度，全面推進鄉村振興”。堅持城鄉融合發展，走好新時代黨的群眾路線，在干部配置、要素投入、公共服務、事權財權上優先保障，促進生產要素在城鄉之間、工農之間順暢流動，進一步深化農村改革，捋順農民和土地的關系、工農關系、城鄉關系等，以“千萬工程”經驗引領全面推進鄉村振興，在城鄉融合發展中實現農業強、農村美、農民富。

　　準確把握城鄉融合發展的四大特性

　　一是長期性。城鄉融合發展的頂層設計、理論構建、制度安排和實踐探索是長期工程。從理論上來講，馬克思、恩格斯認為，城鄉對立的原因包括社會分工、工農業發展水平緩慢等。盡管城鄉的對立發展為更高的聯合提供了物質條件，但受生產力水平和生產關系的歷史局限性影響，社會主義初級階段仍是一個較長時期的歷史過程。從現實的物質條件基礎來講，人才、資金、技術、金融等關鍵生產要素仍是城多村少、城強村弱，生產力布局依舊是重城輕村，即使是堅持農業農村優先來重塑生產關系，讓農業農村獲得新質生產力和發展加速度，進而讓城鄉之間、工業和農業之間均衡發展，但體制機制建設期依舊過長。從精神文化層面來講，城鎮發展多以契約精神為主，社會交往更依賴于法治保障，而農村則多以熟人社會為主，社會交往更側重于宗族關系，兩種精神實質和文化內涵存在較大差異，調和這兩種文化差異的時間跨度很大。

　　二是辯證性。城鄉在分割對立中不斷走向有機統一。新中國成立后，為了使落后的農業國快速變為先進的工業國，國家實行高度集中的計劃經濟體制，打造以農村支持城市、以農業支持工業的追趕型經濟體，實施工農業產品剪刀差、戶籍制度等系列政策舉措，加劇了城鄉分割對立。改革開放以來，通過解放和發展生產力、實施家庭聯產承包責任制、鼓勵支持鄉鎮企業和小城鎮發展、調整城鄉關系、建立健全城鄉融合發展體制機制等體制機制改革，城鄉走向一體化和融合發展，將“產”與“城”、“工”與“農”、農民與土地、發展和保護等重大關系統一起來，構成一個有機整體，發揮不同主體的比較優勢，使鄉土中國逐漸轉向城鄉中國。

　　三是主體性。城鄉融合發展的短板在農村，最艱難最繁重的任務在農村。歷史和經驗表明，人民群眾是歷史的創造者，中國農業農村改革的成功實踐、重大舉措的落地生根，無不是從群眾中來、到群眾中去的真實寫照。從家庭聯產承包到村民自治，從鄉鎮企業到農民專業合作社，從國有土地使用權與所有權分離到農村土地的“三權”分置，每一項制度建設都是來自農民的創造，并在農民的實踐中加以檢驗。城鄉融合發展的核心是把調動廣大農民的積極性作為首要出發點，依法保障農民物質利益，尊重農民的民主權利，充分保障農民自主權，從農民的實際出發，尊重農民的意愿，尊重自然、改造自然、創造財富。

　　四是系統性。城鄉融合發展體制機制建設已進入改革深水區，需要系統謀劃、穩步有序推進。從制度建設來看，分清主要矛盾和矛盾的主要方面，建立健全城鄉融合發展體制機制，要推動各方面配套制度建設。不是要所有問題一起抓、平均用力平行干，而是要分清主次、把握重點有序干，集中用力搶先干，從制度、技術、文化等方面綜合發力，突出重點領域和關鍵環節，注重實現工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮，注重實現城市發展中質的有效提升和量的合理增長，注重實現產業升級、人口集聚、城鎮發展的良性互動。

　　找準城鄉融合發展的著力點

　　圍繞黨和人民對城鄉融合發展規律認識的不斷深化這一邏輯主線，堅持“以改革促融合、以融合促發展”的理念，進一步注重政策體系集成，加大體制機制改革和政策供給力度，深入推進城鄉融合發展工作。具體包括以下內容：

　　深化產權制度改革，著力推動城鄉要素平等交換、雙向流動。我國工業化、城鎮化的底座是廣大農村，農業大、糧食足的優勢安全有效支撐著現代化事業。推動城鄉融合發展的底層邏輯是建立健全以城鄉平等交換、自由流動為特征的要素配置體制機制，這是因為不能完全依賴市場配置資源，否則就會產生“重效率輕公平”的弊端，讓城鄉對立分割愈演愈烈。要聚焦城鄉要素配置體制機制中的難點痛點堵點，進一步完善產權制度改革，發揮國家城鄉融合發展試驗區的先行示范作用，加快構建全國統一大市場。深入推進城鄉人口雙向流動、資金流動、金融支持、產業協同，加快實現地位平等的農地權利，推動集體土地與國有土地同等入市、同權同價，推進農村土地與城市土地的權益逐步實現平等，建立城鄉統一的建設用地市場，在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股。

　　深化財政體制改革，實行公共資源城鄉公平均衡配置。為了平衡城鄉地區的財力差距，中央財政安排了大量均衡性轉移支付推進基本公共服務均等化，出臺了一攬子財政政策，將與人直接相關的共同財政事權領域的轉移支付，統一規范為共同財政事權分類分檔轉移支付，推進城鄉公共資源均衡配置取得了積極進展。但均衡性轉移支付仍需進一步規定用途，劃清對應具體事項的支出責任，特別要重點保障農村地區，明確劃分財政事權和支出責任，制定統一的管理規范和保障要求。尊重把握人口流動的客觀規律，穩步推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌，增加農村教育、醫療、養老、文化等服務供給質量和水平，推動公共服務跟人走。可考慮按照常住人口規模優化基本公共服務設施布局，各城區因地制宜動態調整基本公共服務配套標準，同步增加常住人口可享有的基本公共服務項目。建立橫向轉移機制，構建人口凈流入省份與人口凈流出省份之間的橫向轉移機制，統籌部署全國財政資金。

　　深化戶籍制度改革，著力推動農村人口進一步向城鎮轉移。堅持以人為本，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度，健全以居住證為載體、與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，促進城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口進城落戶，并與城鎮居民享有同等權利、履行同等義務，推進農業轉移人口在城鎮穩定就業，保障隨遷子女在流入地受教育權利，完善農業轉移人口多元化住房保障體系，持續擴大農業轉移人口社會保障覆蓋面。完善中央財政支持農業轉移人口市民化獎勵資金制度，人口凈流入省份可結合實際建立健全省對下農業轉移人口市民化獎勵辦法，并按勞動貢獻份額評估制定實施對人口凈流出省份給予橫向轉移獎勵辦法。

　　加快發展新質生產力，強化優化以城帶鄉、以工補農的幫扶機制。推動城鄉融合發展，關鍵在于讓先進生產要素向農村地區集聚，推動人的自由全面發展。要做大農村土地出讓收益這塊蛋糕，構建新型工農城鄉關系，形成新的城鄉利益格局；要不斷調整資源配置方式、創新空間組織模式以及培育新的增長動能，持續增強工農城鄉循環的內生動力和可靠性，挖掘人口流動中巨大的投資需求和消費潛力，統籌推動先進生產要素融入農村工作機制、鞏固農村基本經營制度、完善強農惠農富農支持制度形成合力。

　　（本文為中國社會科學院青年人才“培遠”計劃階段性成果）