作者：李莉（中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）

　　近20年來，隨著以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、數(shù)據(jù)庫技術(shù)、討論支持技術(shù)、多線程技術(shù)、自動(dòng)化技術(shù)、跟蹤技術(shù)、個(gè)體識(shí)別技術(shù)等信息通信技術(shù)（ICT）為建設(shè)手段的電子政府快速發(fā)展，通過虛擬機(jī)構(gòu)、跨部門、公私網(wǎng)絡(luò)的形式來組織的“數(shù)字政府”與“虛擬政府”“開放政府”也異軍突起。世界銀行2020年度報(bào)告指出，互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷發(fā)展，尤其是大數(shù)據(jù)等前沿科技的發(fā)展為開放政府的實(shí)現(xiàn)提供了支持。開放政府的目標(biāo)在于促進(jìn)透明、包容和合作，通過提升透明理念來推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)政府為民眾提供更好的服務(wù)。從這個(gè)意義而言，新技術(shù)的廣泛應(yīng)用也影響到了以追求透明、廉潔為目標(biāo)的腐敗治理。這種以信息通信技術(shù)為載體的數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督是否突破了原有的制度、文化路徑，成為正在被關(guān)注的研究議題。相較實(shí)踐的迅速發(fā)展，相關(guān)研究近年來也逐漸興起。該領(lǐng)域涉及信息通信技術(shù)、開放政府、電子政務(wù)、反腐敗等多個(gè)研究領(lǐng)域。

　　基本內(nèi)涵

　　以信息通信技術(shù)為發(fā)端，以互聯(lián)網(wǎng)為載體，大數(shù)據(jù)及AI智能技術(shù)逐漸介入的權(quán)力監(jiān)督，本質(zhì)上是基于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督。具體而言，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督是指通過一個(gè)多樣性的技術(shù)集合體（例如web2.0技術(shù)、移動(dòng)平臺(tái)技術(shù)、云計(jì)算技術(shù)等）來進(jìn)行信息資源存貯、交流、傳播和管理的模式。該模式以數(shù)據(jù)及相關(guān)技術(shù)為核心，發(fā)揮著再造公共權(quán)力流程、催生治理模式變革與創(chuàng)新的作用。

　　對(duì)于數(shù)字驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督這一定義的理解，建立在數(shù)據(jù)技術(shù)快速變革中的實(shí)踐發(fā)展基礎(chǔ)之上。因此，關(guān)于內(nèi)涵的理解需從如下層面來把握。一方面，信息技術(shù)能帶來信息透明，提升權(quán)力監(jiān)督效率；但另一方面，借助數(shù)據(jù)技術(shù)進(jìn)行的權(quán)力監(jiān)督是有條件的。

　　數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督提升權(quán)力監(jiān)督效率。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督帶來的積極效應(yīng)體現(xiàn)在多個(gè)方面，不僅有效提供了信息和公共服務(wù)，還提升了個(gè)人的生活水平。還有學(xué)者觀察了信息技術(shù)在公司治理中不僅能夠幫助公司規(guī)范運(yùn)行權(quán)力，而且能夠有效識(shí)別那些從事跟腐敗有關(guān)的活動(dòng)或資金使用情況。如果員工認(rèn)為的工作是可能被可視化的，那么更愿意趨向于遵守規(guī)則和程序，從而增加規(guī)范，提升權(quán)力監(jiān)督效率。此外，從國(guó)家層面的數(shù)據(jù)看，學(xué)者們則通過跨國(guó)數(shù)據(jù)進(jìn)行了比較研究，例如有學(xué)者用149個(gè)國(guó)家從1996年到2006年的數(shù)據(jù)證明，加大電子政府投入可以減少權(quán)力濫用；還有學(xué)者針對(duì)全球70個(gè)國(guó)家從1998年到2005年的數(shù)據(jù)來分析互聯(lián)網(wǎng)的使用與該國(guó)的腐敗水平呈負(fù)相關(guān)，指出信息技術(shù)，例如電子政務(wù)，可以增加信息透明，減少腐敗，而那些使用電話或面對(duì)面交流方式的國(guó)家，腐敗現(xiàn)象會(huì)明顯高于那些使用電子政府的國(guó)家。

　　數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督需要具備支持條件。當(dāng)數(shù)據(jù)技術(shù)被用于來表達(dá)正面的政府運(yùn)作方面的信息時(shí)，尤其是為了選舉或連任時(shí)，對(duì)于權(quán)力濫用的結(jié)果并不會(huì)產(chǎn)生影響，因?yàn)樗鼈儾]有帶來權(quán)力運(yùn)作過程或角色轉(zhuǎn)換的實(shí)質(zhì)性改變，腐敗所依賴的各種系統(tǒng)仍然被權(quán)力執(zhí)掌者掌握。還有一些學(xué)者的研究卻表明，數(shù)據(jù)技術(shù)并沒有帶來顯著的權(quán)力監(jiān)督效果，相反還增加了新的腐敗機(jī)會(huì)。這是因?yàn)橄噍^于那些不掌握技術(shù)的人員而言，掌握技術(shù)的人掌握了更多的技術(shù)權(quán)力，能夠獲取更多信息，從而能夠得到更多的尋租機(jī)會(huì)。這些都表明，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督對(duì)于權(quán)力的有效監(jiān)督在何種情況下能夠?qū)崿F(xiàn)，取決于各國(guó)使用數(shù)據(jù)技術(shù)的各種條件。

　　內(nèi)在邏輯

　　數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督能夠提升權(quán)力監(jiān)督效率，但實(shí)現(xiàn)依賴于各種支持性條件，因此呈現(xiàn)復(fù)雜面向。本質(zhì)上而言，各種支持性條件的作用發(fā)揮都需要遵循數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督的內(nèi)在邏輯。這一內(nèi)在邏輯即強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)技術(shù)促進(jìn)信息透明和問責(zé)。

　　權(quán)力監(jiān)督的對(duì)象最為典型的就是腐敗行為，本身具有鮮明的隱蔽性和敏感性。因而，一直存在腐敗黑數(shù)。這就使得在現(xiàn)實(shí)中，有效實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督所需要的相關(guān)信息是非常難獲得的。權(quán)力監(jiān)督的核心機(jī)制在于信息透明機(jī)制的建立與完善。信息通信技術(shù)的出現(xiàn)，使得信息識(shí)別、存儲(chǔ)成為可能。這對(duì)于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督而言非常關(guān)鍵。具體而言，信息技術(shù)為數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督提供了解決信息獲取問題的工具和手段。信息技術(shù)在數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督過程中的發(fā)生機(jī)制如何？信息流動(dòng)的方向是什么？從誰而來？到誰那去？誰控制信息的流動(dòng)，以及在哪個(gè)階段控制？誰需要通過信息行為來達(dá)到權(quán)力監(jiān)督？現(xiàn)有關(guān)于信息技術(shù)與權(quán)力監(jiān)督的研究重點(diǎn)探討了上述問題，在一定程度上回答了信息透明機(jī)制的作用和功能。目前在這些研究中所取得的研究共識(shí)是信息透明機(jī)制的核心，是信息技術(shù)如何改變了信息的流動(dòng)方向。

　　“向上透明”與“向下透明”。從互聯(lián)網(wǎng)和移動(dòng)手機(jī)到開放政府?dāng)?shù)據(jù)平臺(tái)，這些信息通信技術(shù)為民眾提供了獲取信息的關(guān)鍵性通道。目前已經(jīng)有很多互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)被設(shè)計(jì)為接受民眾反饋信息，包括民眾對(duì)于公共服務(wù)、從以在線自動(dòng)服務(wù)到移動(dòng)電話為基礎(chǔ)的舉報(bào)系統(tǒng)，這些技術(shù)改變了政府與民眾之間的信息流動(dòng)方向，以及政府內(nèi)部之間、政府與社會(huì)之間的信息流動(dòng)方式。技術(shù)帶來的透明機(jī)制可以分為“向上透明”（upward transparency）和“向下透明”（downward transparency）兩種類型。前者指國(guó)家擁有更多的能力去獲取民眾的信息，或者是國(guó)家層級(jí)更高的官員更有能力獲取下級(jí)的信息；后者則指民眾可以獲取政府行為等相關(guān)信息。

　　對(duì)于“向上透明”而言，信息通信技術(shù)作用下的信息流動(dòng)是自下而上的。這需要通過一系列移動(dòng)技術(shù)手段和社會(huì)媒體，對(duì)權(quán)力運(yùn)行流程進(jìn)行重構(gòu)、標(biāo)準(zhǔn)化和系統(tǒng)化。例如直接舉報(bào)腐敗信息的各種平臺(tái)，這種信息平臺(tái)是依靠信息通信技術(shù)搭建的，搭建后民眾可以通過這個(gè)平臺(tái)將自己掌握的信息向政府部門傳遞。在這種機(jī)制中，信息的流動(dòng)方向是自下而上的，信息從民眾而來，向政府而去，使得政府最終可以掌握信息。這種信息流動(dòng)使得政府可以獲得大量來自民眾的信息，從而有效克服科層制下權(quán)力在委托—代理過程中的信息不對(duì)稱問題。但這個(gè)過程也引發(fā)了一些新的研究。例如，對(duì)于信息流動(dòng)的反饋機(jī)制的研究，自下而上的信息傳遞到了政府，那么政府對(duì)于這些信息是否能夠再次形成有效回應(yīng)，進(jìn)而構(gòu)成二次傳遞，增加了信息機(jī)制研究更為復(fù)雜的一面。

　　“向下透明”機(jī)制。“向下透明”是指政府以外的主體，例如公民個(gè)體，借助信息通信技術(shù)可以獲取更多有關(guān)政府自身及其行為的公開信息，這也是政府公開的要義所在。顯然，這是來自民眾對(duì)于政府信息公開的訴求。如果說“向上透明”是強(qiáng)調(diào)民眾要告訴政府自身的信息，那么，“向下透明”則強(qiáng)調(diào)民眾需要知道政府及其行為的相關(guān)信息。雖然看起來都是基于民眾發(fā)起的信息訴求，但訴求的目的和內(nèi)容是不同的。

　　“橫向透明”與“縱向透明”。“向上透明”和“向下透明”的信息流動(dòng)機(jī)制的類型劃分是從國(guó)家與社會(huì)的視角提出的，而“橫向透明”與“縱向透明”則更多是從政府的權(quán)力結(jié)構(gòu)上來劃分的。“橫向透明”是指同一層級(jí)政府部門之間或國(guó)家間信息的橫向流動(dòng)；“縱向透明”則是指不同層級(jí)的政府部門之間信息的上下流動(dòng)。

　　“橫向透明”機(jī)制強(qiáng)調(diào)建立結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)公開平臺(tái)用于信息分享，從而提升不同部門間的合作與規(guī)劃能力。這種“橫向透明”與“縱向透明”實(shí)際使政府權(quán)力運(yùn)作的橫向與縱向過程都能透明化，最大程度地減少行政自由裁量權(quán)的使用，從而達(dá)到監(jiān)督權(quán)力行使者的目的。顯然，基于“橫向透明”與“縱向透明”機(jī)制，信息共享是核心機(jī)制，這實(shí)際正是借助信息通信技術(shù)進(jìn)行的開放政府建設(shè)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。因此，以信息通信技術(shù)為基礎(chǔ)的數(shù)字透明已經(jīng)成為開放政府和權(quán)力監(jiān)督話語中的核心內(nèi)容。

　　關(guān)注數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)權(quán)力監(jiān)督范式創(chuàng)新

　　數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)權(quán)力監(jiān)督在本質(zhì)上是基于信息公開的透明治理。近年來，大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的研發(fā)應(yīng)用上升為國(guó)家戰(zhàn)略，圍繞大數(shù)據(jù)所展開的權(quán)力監(jiān)督實(shí)踐也不斷完善。黨的十八大以來，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委已制定紀(jì)檢監(jiān)察信息化建設(shè)五年規(guī)劃，地方實(shí)踐中也已出現(xiàn)“建立數(shù)據(jù)庫整合分析財(cái)政、審計(jì)、信訪等部門數(shù)據(jù)資料，運(yùn)用大數(shù)據(jù)與人工智能發(fā)現(xiàn)問題的嘗試”。這為數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)權(quán)力監(jiān)督提供了重要的研究素材。

　　目前的研究主要集中在兩個(gè)部分。其一，主要介紹大數(shù)據(jù)技術(shù)的概念、特點(diǎn)及原理，試圖在概念上予以厘清。例如受大數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)屬性、政治屬性和社會(huì)屬性的影響，大數(shù)據(jù)權(quán)力重塑傳統(tǒng)權(quán)力的結(jié)構(gòu)功能、組織形態(tài)和運(yùn)行機(jī)理，孕育大數(shù)據(jù)權(quán)利，催生大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)式社會(huì)監(jiān)督模式。其二，運(yùn)作模式與實(shí)踐案例。這部分文獻(xiàn)主要探討了數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督的運(yùn)作模式與實(shí)踐案例。有學(xué)者通過案例研究將當(dāng)前的大數(shù)據(jù)反腐歸納為四種模式，即精準(zhǔn)公開模式、關(guān)聯(lián)預(yù)警模式、智能管理模式和評(píng)估測(cè)量模式；有學(xué)者基于貴陽市的“數(shù)據(jù)鐵籠”案例，認(rèn)為大數(shù)據(jù)反腐初步展示了技術(shù)反腐的可行路徑和美好圖景；有學(xué)者則從技術(shù)執(zhí)行視角進(jìn)行分析認(rèn)為，大數(shù)據(jù)反腐技術(shù)執(zhí)行的要素包括情境、結(jié)構(gòu)和績(jī)效，還有學(xué)者通過“技術(shù)—制度”框架劃分了四種權(quán)力監(jiān)督類型。

　　雖然近年來這一領(lǐng)域的研究呈現(xiàn)出異軍突起之勢(shì)，但目前的研究?jī)?nèi)容還較為局限，無論對(duì)概念界定、原理剖析還是對(duì)運(yùn)作模式的分析都缺乏深入而系統(tǒng)的理論歸納與提煉。這些都表明對(duì)于數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)權(quán)力監(jiān)督的創(chuàng)建范式仍然需要更加持續(xù)且深入的觀察與研究。

　　此外，數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督還需要關(guān)注價(jià)值層面的問題。其一，需要將治理價(jià)值觀融入提升透明性的技術(shù)和工具中，目前的實(shí)踐反映出新技術(shù)在提升監(jiān)督效率、簡(jiǎn)化監(jiān)督流程和公開權(quán)力運(yùn)行流程等方面起到了重要支持作用，但也反映出效率之外的價(jià)值訴求還沒有很好地融入實(shí)踐。其二，文化層面的社會(huì)認(rèn)可和接受也是重要因素。新技術(shù)推動(dòng)的治理變革實(shí)際上蘊(yùn)含著創(chuàng)新、開放、平等、透明、包容等元素，而這些也是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督內(nèi)在價(jià)值觀的重要組成部分，需要使這些文化要素得到社會(huì)的認(rèn)可與接受，從而促進(jìn)數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的權(quán)力監(jiān)督發(fā)揮實(shí)效。

　　（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“中國(guó)特色國(guó)家監(jiān)察學(xué)學(xué)科體系建設(shè)研究”（19ZDA134）階段性成果）