作者：侯佳儒（中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授）

　　2019年9月18日，習(xí)近平總書(shū)記在鄭州召開(kāi)專(zhuān)題座談會(huì)，指出貫徹落實(shí)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略，要“牢固樹(shù)立‘一盤(pán)棋’思想”，“共同抓好大保護(hù)，協(xié)同推進(jìn)大治理”。2024年9月12日，習(xí)近平總書(shū)記在蘭州主持召開(kāi)全面推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)，指出“要持續(xù)完善黃河流域生態(tài)大保護(hù)大協(xié)同格局，筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障”。

　　持續(xù)完善黃河流域生態(tài)大保護(hù)大協(xié)同格局，能夠確保對(duì)黃河流域生態(tài)系統(tǒng)的全面保護(hù)和修復(fù)，維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全大局；能實(shí)現(xiàn)生態(tài)高水平保護(hù)和經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的齊頭并進(jìn)，使黃河成為造福人民的“生態(tài)河”和“幸福河”；能打破區(qū)域壁壘，推動(dòng)資源優(yōu)化配置和要素自由流動(dòng)，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；能構(gòu)建黃河文化的整體全面保護(hù)、傳承和弘揚(yáng)，增強(qiáng)民族凝聚力和文化自信。

　　持續(xù)完善黃河流域生態(tài)大保護(hù)大協(xié)同格局，就要提高思想站位和戰(zhàn)略站位，要將黃河流域治理置于國(guó)家全面推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、推進(jìn)依法治國(guó)、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、推進(jìn)文化強(qiáng)國(guó)的實(shí)踐大背景中，“更加突出黃河治理的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，推動(dòng)構(gòu)建上下游貫通一體的生態(tài)環(huán)境治理體系”。要以推動(dòng)黃河流域“多目標(biāo)協(xié)同、多部門(mén)聯(lián)動(dòng)、多產(chǎn)業(yè)聯(lián)結(jié)、多區(qū)域互動(dòng)、全要素流動(dòng)”為目標(biāo)，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展提供體制機(jī)制保障和有力制度支撐。

　　當(dāng)前，秉持黃河流域治理“一盤(pán)棋”思想，完善黃河流域生態(tài)大保護(hù)大協(xié)同格局尤其要關(guān)注和重視如下協(xié)同機(jī)制。

　　一是目標(biāo)和規(guī)劃協(xié)同。要將習(xí)近平生態(tài)文明思想貫徹到黃河流域治理各層面和各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)黃河流域經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”同步推進(jìn)。要協(xié)同好生態(tài)保護(hù)和綠色發(fā)展的關(guān)系。黃河流域治理要解決黃河流域生態(tài)保護(hù)問(wèn)題，解決沿黃地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡不充分問(wèn)題，在總體上樹(shù)立“生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)”互相協(xié)調(diào)的目標(biāo)，在黃河流域生態(tài)大保護(hù)同時(shí)，實(shí)現(xiàn)黃河流域的綠色發(fā)展、聯(lián)動(dòng)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展。在確立目標(biāo)的基礎(chǔ)上，黃河流域治理應(yīng)堅(jiān)持規(guī)劃引領(lǐng)，應(yīng)進(jìn)一步建立健全國(guó)家相關(guān)部門(mén)和黃河流域各省級(jí)行政區(qū)代表組成的規(guī)劃編制和協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)督、協(xié)調(diào)解決規(guī)劃執(zhí)行過(guò)程中的矛盾與問(wèn)題，建立健全規(guī)劃實(shí)施的動(dòng)態(tài)評(píng)估制度，確保規(guī)劃的科學(xué)性和適應(yīng)性。

　　二是體制和機(jī)制協(xié)同。協(xié)同處理好黃河流域的行政管理體制。傳統(tǒng)上“部委條條分割、地方塊塊分割”的管理體制難以有效應(yīng)對(duì)黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展問(wèn)題，出現(xiàn)“九龍治水”“沿黃九省治水用水”“各自為政”的現(xiàn)象。管理主體權(quán)責(zé)不清，加之缺乏有效的行政監(jiān)督、處罰手段和經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，導(dǎo)致流域內(nèi)各行政跨區(qū)部門(mén)跨區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力較差。為解決黃河流域治理薄弱難題，應(yīng)從國(guó)家層面和戰(zhàn)略高度出發(fā)，突破現(xiàn)行的行政區(qū)域管理體制，在遵循流域整體性、系統(tǒng)性以及發(fā)展與保護(hù)的協(xié)調(diào)性的基礎(chǔ)上，借鑒河長(zhǎng)制湖長(zhǎng)制的成熟經(jīng)驗(yàn)，建立流域統(tǒng)一管理體制。在明確管理體制的基礎(chǔ)上，部門(mén)與部門(mén)之間應(yīng)當(dāng)形成分工明確、協(xié)同配合的治理機(jī)制。黃河流域治理是“一盤(pán)棋”，不能靠各區(qū)域、各部門(mén)“單打獨(dú)斗”，需要建立中央、地方、公眾等多元主體共同參與的動(dòng)態(tài)工作機(jī)制。進(jìn)一步完善中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣落實(shí)的工作機(jī)制，完善流域協(xié)調(diào)保護(hù)與管理協(xié)調(diào)機(jī)制，合理協(xié)調(diào)中央與地方、部門(mén)與部門(mén)、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系，明確管理主體的權(quán)力清單和責(zé)任清單，強(qiáng)化流域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)聯(lián)防聯(lián)控、共保共治、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

　　三是制度協(xié)同。當(dāng)代中國(guó)制度體系結(jié)構(gòu)主要包括四部分內(nèi)容，即法律制度體系、黨內(nèi)法規(guī)體系和黨的政策體系、國(guó)家政策體系和社會(huì)規(guī)范體系。各種制度體系制定的主體、程序存在差異，各自適用范圍、功能作用和調(diào)整對(duì)象也不相同。在黃河流域法制建設(shè)過(guò)程中，要對(duì)各種制度體系予以科學(xué)、恰當(dāng)?shù)姆啥ㄎ唬迩甯鞣N制度類(lèi)型在社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和法治結(jié)構(gòu)中的地位、作用及相互關(guān)系。整合各制度體系內(nèi)容，協(xié)同發(fā)力，推進(jìn)黃河流域大保護(hù)大治理的整體效果。立法協(xié)同是制度協(xié)同的關(guān)鍵。要完善區(qū)域協(xié)同立法、部門(mén)協(xié)同立法、多元立法主體協(xié)同立法的體制機(jī)制，堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法保障善治，充分發(fā)揮立法在黃河流域生態(tài)保護(hù)與高質(zhì)量發(fā)展中的引領(lǐng)、推動(dòng)和保障作用。

　　四是區(qū)域和產(chǎn)業(yè)協(xié)同。黃河全長(zhǎng)5464公里，流經(jīng)9個(gè)省區(qū)，橫跨東中西三大地帶。黃河生態(tài)系統(tǒng)是一個(gè)有機(jī)整體，是我國(guó)重要的生態(tài)屏障、經(jīng)濟(jì)地帶，是打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主戰(zhàn)場(chǎng)。“牢固樹(shù)立‘一盤(pán)棋’思想”，應(yīng)持續(xù)創(chuàng)新區(qū)域協(xié)同治理與協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制，充分考慮上中下游地區(qū)的差異，注重協(xié)調(diào)黃河流域青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、陜西、山西、河南和山東（以下簡(jiǎn)稱“沿黃九省區(qū)”）的地方關(guān)系，破解流域治理、區(qū)域治理的困局，合理配置沿黃九省區(qū)的各項(xiàng)資源。從產(chǎn)業(yè)上看，沿黃九省區(qū)自然環(huán)境、地理?xiàng)l件、要素稟賦、經(jīng)濟(jì)水平各異，適宜產(chǎn)業(yè)也有所不同。應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持“精準(zhǔn)定位、因地制宜、突出特色”的基本原則，實(shí)施“宜水則水、宜山則山，宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)，宜工則工、宜商則商”的發(fā)展策略。考慮到黃河流域生態(tài)系統(tǒng)的脆弱性，沿黃地區(qū)在推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，要大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色工業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)等，全面提升黃河流域綠色產(chǎn)品和綠色服務(wù)的供給水平，保障黃河流域地區(qū)間協(xié)同發(fā)展。

　　五是執(zhí)法和司法協(xié)同。要進(jìn)一步完善黃河流域生態(tài)環(huán)境治理跨部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法的長(zhǎng)效機(jī)制。一方面，建立黃河流域生態(tài)保護(hù)跨部門(mén)聯(lián)合執(zhí)法制度。明確聯(lián)合執(zhí)法的方法、形式、程序等事項(xiàng)，形成區(qū)域內(nèi)常規(guī)性、長(zhǎng)效性的聯(lián)合執(zhí)法檢查機(jī)制。另一方面，促進(jìn)和保障全流域有效開(kāi)展聯(lián)合執(zhí)法和協(xié)同執(zhí)法。建立黃河流域統(tǒng)一的生態(tài)環(huán)境監(jiān)控體系，打造多要素、多介質(zhì)動(dòng)態(tài)監(jiān)控和全覆蓋、高精度、反應(yīng)迅速的立體化監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。建立黃河流域協(xié)同信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)流域管理部門(mén)之間信息資源共享互通。統(tǒng)一黃河流域治理規(guī)劃和環(huán)評(píng)，統(tǒng)一流域國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。從司法上講，進(jìn)一步完善黃河流域常態(tài)化司法協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)流域內(nèi)各地方法院之間在立案、審判、執(zhí)行方面的工作對(duì)接。推進(jìn)跨域立案訴訟服務(wù)改革，推動(dòng)流域內(nèi)各地方法院之間訴訟事項(xiàng)跨區(qū)域遠(yuǎn)程辦理、跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)辦理。對(duì)于流域內(nèi)重大疑難復(fù)雜法律適用問(wèn)題，由相關(guān)法院共同協(xié)商研究解決。進(jìn)一步健全流域一體化執(zhí)行指揮體系，推動(dòng)流域內(nèi)異地法院之間在查詢、凍結(jié)、查封、調(diào)查或者法律文書(shū)送達(dá)等有關(guān)事項(xiàng)的司法協(xié)作。立足流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理需要，構(gòu)建沿黃河九省區(qū)人民法院環(huán)境資源司法協(xié)作機(jī)制。

　　（本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展法律制度體系研究”（20&ZD186）階段性成果）