作者：喬曉楠（南開大學經濟學院教授、博士生導師）

　　黃河是中華民族生存、發展和永續的搖籃，是我國重要的生態安全屏障，也是人口活動和經濟發展的重要區域，在國家發展大局和社會主義現代化建設全局中具有舉足輕重的戰略地位。習近平總書記多次深入黃河沿線實地考察黃河流域生態保護和經濟社會發展情況，多次就相關重點工作作出重要指示批示，強調要共同抓好大保護，協同推進大治理，著力加強生態保護治理、保障黃河長治久安、促進全流域高質量發展、改善人民群眾生活、保護傳承弘揚黃河文化，讓黃河成為造福人民的幸福河。

　　2019年9月18日，習近平總書記在鄭州主持召開黃河流域生態保護和高質量發展座談會時首次提出，黃河流域生態保護和高質量發展，同京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展一樣，是重大國家戰略。2021年10月，習近平總書記在山東東營考察黃河入海口時提出，繼長江經濟帶發展戰略之后，我們提出黃河流域生態保護和高質量發展戰略，國家的“江河戰略”就確立起來了，并在濟南主持召開深入推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會，進一步明確了黃河流域在中華民族偉大復興中的重要地位。2024年9月12日，習近平總書記在甘肅省蘭州市主持召開全面推動黃河流域生態保護和高質量發展座談會時強調，牢牢把握重在保護、要在治理的戰略要求，以進一步全面深化改革為動力，開創黃河流域生態保護和高質量發展新局面。

　　黃河流域生態保護和高質量發展是我國區域協調發展戰略的重要一環

　　黃河西起巴顏喀拉山，東入渤海，北抵陰山，南達秦嶺，流經青海、四川、甘肅、寧夏、內蒙古、陜西、山西、河南和山東9個省區，干流長5464千米，落差4480米，流域面積75.24萬平方千米。根據1956年至2000年系列水資源調查評價，黃河流域多年平均河川天然徑流量為534.8億立方米，但徑流年內、年際變化大，地區分布不均，整體水資源較為缺乏。

　　黃河具有維護生物多樣性、調蓄水源、凈化水質、調節氣候等多種生態效益。黃河流域上游分布典型高寒生態系統，沿河地區分布多種重要的湖泊濕地系統，下游地區多河漫灘濕地，入海口海陸生態交錯。豐富的生態系統為多種動植物提供了生存繁衍棲息地。黃河流域內有魚類191種（亞種），記錄有鳥類物種662種，占中國鳥類物種總數的45.81%。此外，黃河流域不僅具有114種已探明礦產，而且黃河攜帶大量泥沙堆積于濱海地帶，塑造了黃河三角洲地區，帶來了大量肥沃土壤。

　　除生態效益外，黃河流域在我國經濟社會發展中同樣發揮著重要作用。黃河流域總土地面積達11.9億畝，占全國國土面積的8.3%。據2023年統計，黃河所流經的省份涵蓋41908萬人，占全國人口29.7%；流經省份生產總值達316423億元，全國占比達25.1%。黃河流域是我國主要農業生產基地，2023年糧食總產量24401萬噸，占全國35.1%，河南在黃河流域九省區中所占比重為27.2%，接近1/3。并且，黃河流域火電、水電豐富。黃河峽谷眾多，水力資源蘊藏量豐富，已建成龍羊峽、拉西瓦、李家峽等水電站和水利樞紐。依托流域豐富的礦產及能源資源，黃河流域發展形成了重化工、冶金工業、機械制造等多種重要工業基地。

　　準確把握流域生態保護和區域高質量發展的科學規律

　　流域生態保護和區域高質量發展以持續優化空間布局為前提。流域基于河流的流經范圍而確定，區域則基于地理區位與行政區劃而確定，二者緊密聯系。一方面，流域為其流經區域提供了必要的水資源，決定了區域的自然條件；另一方面，區域位于流域的特定位置，其生產生活方式不僅影響自身的經濟發展，而且也會對流域其他區域產生影響。因此，實現流域生態保護和區域高質量發展必須統籌兼顧流域與區域的關系，核心是優化流域的整體空間布局，明確同一流域之內不同區域的功能定位，形成科學合理的區域分工與產業分工，在實現整體效率最優化與效益最大化的前提下，建立平衡協調各區域經濟利益關系的體制機制。

　　流域生態保護和區域高質量發展以實現跨區域生態補償為保障。同一流域的不同區域其資源稟賦與產業基礎不同，因此其功能定位也必然有所差異，即不同區域需要承載居民生活、工業生產、糧食安全、資源獲取、能源開發、生態涵養等各種類型的空間功能。就流域生態保護而言，有必要在承載不同空間功能的各個區域之間建立生態補償機制。所謂的生態補償有狹義與廣義之分。狹義的生態補償指依據“受益者補償原則”，對生態系統服務的提供者進行補償，以增加生態系統服務供給。廣義的生態補償則指在前者的基礎上增加依據“污染者付費原則”，對造成環境污染者進行收費。綜合來看，生態補償的本質就是一種根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本，運用市場與政府手段，調節生態保護利益相關者之間關系的制度安排。

　　流域生態保護和區域高質量發展以促進產業空間集聚為途徑。高質量發展就是要實現質量變革、效率變革、動力變革。具體到流域與區域層面，就是要優化空間布局，形成建立在產業分工基礎上的區域分工。因此，通過產業空間集聚，充分發揮規模效應與聚集效應，促進生產效率提升就成為實現區域高質量發展的重要的途徑。只有夯實產業基礎，創造更高的經濟效益，才能為高質量發展提供物質基礎，同時也才能為涵養生態的區域提供足夠的補償。無論是單一產業集聚還是多產業集聚，規模效應都有助于降低生產成本，并且聚集效應還可以加速技術擴散與資本循環，進而促進利潤率提升。

　　流域生態保護和區域高質量發展以暢通要素空間流動為條件。既然產業集聚有利于提高生產效率，那么就需要構建統一市場，暢通要素空間遷移，優化資源的空間配置。不同的生產要素具有不同的空間機動性，并且其遷移受到的影響因素也不同。土地以及作為空間建成環境的公路、橋梁等硬性基礎設施均不具有機動性。類似的還包括廠房以及已經安裝的設備等實物資本。上述生產要素會因產業遷出而面臨價值喪失的風險。例如，產業遷出導致地方政府融資并建設的基礎設施利用率降低，則可能引發地方政府因缺少必要的稅收來源而發生債務風險。與此相對，貨幣資本以及勞動力等生產要素則具有相對較高的空間機動性，但其遷移成本往往會受到制度與政策因素的影響。例如，貨幣資本在選擇投資區域時會考慮市場環境，而勞動力的遷移則同戶籍制度及其相關的公共服務質量相關。

　　破除制約黃河流域生態保護和高質量發展的體制機制障礙

　　黨的二十屆三中全會聚焦構建高水平社會主義市場經濟體制，出臺了一系列具體的改革舉措，為黃河流域生態保護和高質量發展提供了制度保障。

　　強化國土空間優化發展保障機制。《決定》中提出強化國土空間規劃基礎作用，增強區域規劃實施支撐作用。對于黃河流域而言，在生態保護方面，要嚴守水資源開發利用上限，堅持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產，健全覆蓋全流域的取用水總量控制體系。科學配置干支流水資源，穩步優化調整“八七”分水方案，探索和推進水權交易。在高質量發展方面，要構建優勢互補的區域經濟布局，完善交通、能源、水利等跨省區重大基礎設施體系，推進新型基礎設施建設，加強與其他區域戰略的對接，積極參與高質量共建“一帶一路”。特別是黃河貫穿東西，應該在形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的全面開放格局中發揮更大作用。

　　建立生態產品價值實現機制與生態補償機制。《決定》明確提出實施分區域、差異化、精準管控的生態環境管理制度，探索構建流域上下游貫通一體的生態環境治理體系。在此基礎上，健全生態產品價值實現機制。推進生態綜合補償，按照“受益者補償”和“污染者付費”原則，健全橫向生態保護補償機制，統籌推進生態環境損害賠償。配合“雙碳戰略”的實施，構建碳排放統計核算體系、產品碳標識認證制度、產品碳足跡管理體系，健全碳市場交易制度、溫室氣體資源減排交易制度。

　　健全促進新型城鎮化和鄉村振興融合發展的土地制度。一方面引導大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局，另一方面分類推進村莊建設，建設宜居宜業和美鄉村。其中，要重視發揮縣城連接城市、帶動鄉村的作用，提升縣城產業和人口承載能力，減輕生態脆弱區的承載壓力。為此，《決定》分別針對城市土地和農村土地進行改革部署。城市土地涉及存量土地與增量土地。針對存量土地要優化城市工商業土地利用，加快發展建設用地二級市場，推動土地混合開發利用、用途合理轉換，盤活存量土地。針對增量土地，建立新增城鎮建設用地指標配置同常住人口增加協調機制。農村土地涉及耕地與宅基地。改革完善耕地占補平衡制度，允許農戶合法擁有的住房盤活利用。此外，有序推進農村集體經營性建設用地入市改革，健全土地增值收益分配機制。

　　完善產業轉移協作與人口有序流動的機制。特大城市堅持內涵式發展，沿黃城市群提升人口集聚和產業協作能力。在產業發展方面，推動全面綠色轉型，著力建設現代產業體系。首先，堅持發展特色優勢農業，提高耕地質量，確保糧食安全。其次，因地制宜發展新質生產力，推動重點行業節能降碳改造和設備更新，壯大戰略性新興產業、先進制造業集群。再次，優化重大項目建設布局以降低對地表徑流、地下水的影響，同時有序推進大型風電光伏基地，加快重點行業清潔能源替代。為了協調區域之間的產業轉移，《決定》提出完善產業有序轉移的協作機制，推動轉出地和承接地利益共享，規避轉出地的價值喪失風險。在人口流動方面，為配合產業轉移，《決定》針對跨區域或者城鄉人口遷移，確定公共服務隨人走的原則，實現人口合理集聚、有序流動。