作者：王德卿

　　黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》明確提出，要“深化零基預算改革”。加快實現預算管理的科學化、精細化是建立健全與中國式現代化相適應的現代財政制度的重要舉措。

　　所謂零基預算是一種“從零開始”的預算編制方法。與傳統基數預算編制方法不同，它不以前一年的預算基數為基礎進行調整，不只關注新增或變動部分，而是從頭開始審視所有支出需求，重新論證每一項開支的價值，并且在預算周期內重新進行評估。其優點是通過對所有支出進行重新審視識別和削減不必要的開支，優化資源配置，提升資金使用效率，有效避免傳統預算模式中的“路徑依賴”和“慣性增長”問題；同時也增強了政府對財政支出的把控力，推動各部門更加注重實際績效，減少浪費和低效開支。其短板是實施過程較為復雜，不僅每輪預算都需要從頭審核，人力成本和時間成本均明顯高于傳統預算，影響了決策效率，而且支出審核嚴格，容易導致某些長期項目難以獲得持續穩定的資金支持。

　　零基預算要求任何一個預算期內，每一項支出都必須重新論證其必要性和合理性，以確保資源配置的最優性和靈活性。其通常做法主要有三個步驟：一是各部門列出所有計劃的支出項目，并對每一項開支提供詳細論證，闡述支出的目的、預期效果和必要性，同時根據重要性和緊迫性進行分類和優先級排序。二是審核部門在總體預算框架內，結合每個部門的支出報告進行審核，裁定哪些支出項目可以獲得財政資源。三是在預算執行階段，定期評估財政支出績效，確保每一筆支出都能達到預期目標。

　　零基預算的概念起源于20世紀70年代，由彼得·派爾首次提出，旨在幫助企業降低成本并提高資金利用效率，一經提出便在企業財務管理和政府預算編制中被迅速推廣。1977年，為應對全球石油危機致使的預算赤字挑戰，美國聯邦政府全面實行零基預算法。這一方法雖然提高了財政支出效率，但由于繁瑣的程序等問題，美國在20世紀80年代經濟復蘇后逐漸放棄該方法。同時期英國、加拿大、韓國、印度、菲律賓等國家也曾效仿美國開展零基預算嘗試，但是因為缺乏成熟的預算管理體系，并沒有全面推行這一做法。2008年金融危機之后，為應對財政赤字和政府債務規模急劇擴大的問題，許多國家的財稅改革又體現了零基預算的理念。例如，英國每隔幾年對所有項目全面審查，根據最新財政目標重新進行資源分配；丹麥、荷蘭每年對部分支出方案進行審查和優先次序的調整。近些年格魯吉亞、南非、巴西、尼日利亞、肯尼亞等國也紛紛采用了創新的零基預算模式。

　　我國對零基預算改革的實踐探索始于20世紀90年代。2014年新預算法頒布實施，全面推進現代財政制度建設，面對經濟增速放緩壓力，多地相繼開展了新一輪零基預算改革的試點工作。這一做法雖然沒有全面鋪開，但零基預算的理念卻始終貫穿多輪財稅改革當中。2021年國務院出臺《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》，要求“堅持量入為出原則，積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局”。近些年，面對財政收支緊縮的壓力，一些省份重啟了零基預算改革的探索，取得了一定成效，積累了寶貴的實踐經驗。近年來提倡的對新增項目實施績效預算管理，一定程度上也是延續零基預算理念的體現。

　　零基預算適用于資源有限、需要優化分配的場景，如財政支出緊縮、企業成本削減戰略、政府部門預算重組等。近年來，在土地出讓收入顯著下滑、地方債務供給呈收縮趨勢、持續推進減稅降費政策等方面的共同影響下，我國財政收支矛盾凸顯。傳統的“基數預算+增長”的財政預算編制模式難以適應實踐所需，推動零基預算改革愈發重要。

　　從各國的實踐經驗可以看出，現階段全盤實施零基預算在操作上較為困難。深化零基預算改革要堅持實事求是，穩步推進改革。應當充分認識不同地區、不同部門、不同支出項目的情況差異，根據實際因地制宜、因時制宜、因事制宜地制定改革方案，而非追求“一刀切”的全面推進。零基預算改革不僅是預算編制方式的調整，還涉及深層次的利益格局變動，必然面臨較大的阻力，在設計改革方案時，也要兼顧部門利益格局和現有的管理體系，穩步推進改革，逐步積累經驗。在改革過程中，可以沿用試點方式，對新增項目保持零基預算方式，對存量項目應分批次、分階段、規律性進行零基預算的審核清理和績效評價，逐步解決財政支出結構僵化的問題。

　　深化零基預算改革要堅持系統觀念，統籌協調改革。零基預算改革是一項系統工程，需要多部門、多個管理工具和政策手段協同運作、緊密配合，形成完整的改革體系。零基預算的核心在于重新審視所有財政支出項目，從零開始分配資金，其復雜性帶來的諸多問題并非財政部門一己之力即可解決。零基預算改革應與績效預算、政策退出機制等其他管理工具相結合，對支出項目定期清理和調整，形成全方位的改革思路；與中長期預算規劃做好銜接，確保財政政策的連續性與穩定性。同時，需要統一項目分級與排序標準，引導各部門明晰零基預算理念，做好預算編制與說明工作，做好政策、項目的分類支持與清退，加強支出績效管理，確保改革措施的落地實施。

　　深化零基預算改革要堅持科學決策，保障改革效果。改革成功的重點在于通過支出審核和績效管理來提高財政資金的使用效率。應明確改革目標與原則，制定改革實施方案，嚴格規范每一個流程。進一步細化預算標準，完善定額體系，建立定額標準的動態調整機制，以適應不同地區、不同發展階段的實際需求。應加強預算編制中的信息采集和分析，確保各類支出的依據透明、準確、合理，積極引入大數據、預測模型和智能算法等輔助決策工具，更精準地評估預算需求，提高決策的科學性和效率。做好風險管理，對削減的開支進行風險評估，避免對國家重大戰略目標實現和重要公共服務供給產生影響。制定公開透明的預算編制程序，構建嚴格的監督體系，確保每一項財政支出的公正性、合理性和科學性。