作者：呂方（華中師范大學(xué)社會學(xué)院教授）

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求。黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）指出，必須統(tǒng)籌新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，全面提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展?？h域連城帶鄉(xiāng)，是推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，是統(tǒng)籌推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興的關(guān)鍵場景。實(shí)踐層面，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展要同時(shí)發(fā)揮好有為政府和有效市場的作用，堅(jiān)持規(guī)劃融合、建設(shè)融合、治理融合，處理好“產(chǎn)、城、人”關(guān)系，著力構(gòu)筑城鄉(xiāng)要素公平交換、雙向流動的體制機(jī)制。

　　城鄉(xiāng)融合發(fā)展是全世界共同面臨的問題

　　數(shù)據(jù)顯示，1800年，全球只有不足2%的人口生活在城市，1900年這一比例增長到15%。而接下來的100年多間，人類社會經(jīng)歷了規(guī)模空前的城市化過程。至2000年，全球60億人口中有近半數(shù)是城市人口。時(shí)至今日，全球80億人口中，已經(jīng)有超過56%的人口生活在城市。這一過程，同時(shí)也是人類社會對現(xiàn)代化進(jìn)程中城鄉(xiāng)關(guān)系演進(jìn)規(guī)律的認(rèn)識不斷發(fā)展的過程。早期的經(jīng)典現(xiàn)代化理論認(rèn)為，現(xiàn)代化就是城市工商業(yè)經(jīng)濟(jì)體系逐漸取代傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，以及城市生活方式逐漸取代鄉(xiāng)村生活方式，工業(yè)化、城市化因此成為現(xiàn)代文明的同義語。在經(jīng)典現(xiàn)代化理論的支持下，一系列城市偏向的發(fā)展政策得以頒布和實(shí)施，城市化過程因而高歌猛進(jìn)，奔涌向前。

　　然而，這種城鄉(xiāng)分割的現(xiàn)代化理論，在現(xiàn)實(shí)層面卻問題叢生。一方面是鄉(xiāng)村加速衰敗，另一方面則是各類城市病不斷出現(xiàn)，可持續(xù)發(fā)展面臨巨大的挑戰(zhàn)，最終導(dǎo)致城鄉(xiāng)文明的失衡和極化。經(jīng)過漫長的理論爭鳴和實(shí)踐探索，人們逐漸發(fā)現(xiàn)求解城市問題與鄉(xiāng)村衰敗并存的現(xiàn)代性危機(jī)，答案并不在二者之一端，而是要逐漸形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)系格局，從而促進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，城鄉(xiāng)共同繁榮。有鑒于此，20世紀(jì)60年代以來，主要發(fā)達(dá)國家紛紛著手調(diào)整城鄉(xiāng)關(guān)系，構(gòu)建可持續(xù)的城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)。通過實(shí)施一系列的國家戰(zhàn)略，過量積聚在大城市的人口、資源開始向中小城市擴(kuò)散，失衡的城鄉(xiāng)關(guān)系逐漸趨于“再平衡”。

　　21世紀(jì)以來，在聯(lián)合國人居署等國際機(jī)構(gòu)的積極倡導(dǎo)和推動下，以中小城市為重要節(jié)點(diǎn)，構(gòu)筑健康可持續(xù)的城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)逐漸成為全球發(fā)展和治理領(lǐng)域的共識。2015年，在聯(lián)合國大會第七十屆會議上通過的《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》中，建設(shè)包容、安全、有抵御災(zāi)害能力和可持續(xù)的城市和人類住區(qū)被作為一項(xiàng)重要目標(biāo)（SDG-11）。在2016年通過的《新城市議程》中，聯(lián)合國人居署倡導(dǎo)各個(gè)國家通過加強(qiáng)國家和區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，支持在城市、近郊和農(nóng)村地區(qū)之間建立積極的經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境聯(lián)系。實(shí)踐層面，賦能地方發(fā)展治理單元被視為構(gòu)建可持續(xù)城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)最為關(guān)鍵的議題。20世紀(jì)90年代以來，眾多國家采取了賦能縣域發(fā)展，促進(jìn)可持續(xù)城鄉(xiāng)關(guān)聯(lián)的一攬子舉措，包括理順財(cái)政關(guān)系和角色，增強(qiáng)縣級服務(wù)能力；推進(jìn)縣級行政機(jī)構(gòu)改革、提升領(lǐng)導(dǎo)能力和績效；強(qiáng)化城鄉(xiāng)聯(lián)系、伙伴關(guān)系，壯大縣域經(jīng)濟(jì)規(guī)模；促進(jìn)縣域發(fā)展的環(huán)境友好性和增長包容性等。

　　以要素交換和流動視角解決城鄉(xiāng)融合發(fā)展問題

　　回到中國語境，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的必然要求，而縣域無疑是關(guān)鍵載體和重要節(jié)點(diǎn)?？h域連接著“城”和“鄉(xiāng)”，是城鄉(xiāng)要素交換、聚合的基本場景，可以說是城鄉(xiāng)融合的結(jié)合面。因此，構(gòu)建城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，重點(diǎn)在縣域。持續(xù)壯大縣域經(jīng)濟(jì)才能有效帶動鄉(xiāng)村發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)才能科學(xué)推進(jìn)鄉(xiāng)村建設(shè)，鄉(xiāng)村治理亦是整個(gè)縣域治理體系整體的組成部分，無法脫離縣域系統(tǒng)單獨(dú)理解。縣域能否通過全面深化改革的辦法，破除各方面瓶頸因素，很大程度上決定著城鄉(xiāng)間資本、技術(shù)、勞動力、土地等資源和要素的流動是否活躍、是否科學(xué)合理，以及是否公平且可持續(xù)。還應(yīng)看到，縣是黨執(zhí)政興國的一線指揮部，是國家行政體系的末梢組織，是貫徹落實(shí)黨的施政理念以及中央頂層設(shè)計(jì)的“前線”。鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略部署及各項(xiàng)政策舉措，落實(shí)在縣域、落實(shí)靠縣域。可以說，以縣域?yàn)橹攸c(diǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)縣域新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，契合新時(shí)代城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律和“三農(nóng)”工作規(guī)律，同時(shí)也是中國特色鄉(xiāng)村振興道路的獨(dú)特優(yōu)勢和內(nèi)在規(guī)定性。

　　縣域內(nèi)城鄉(xiāng)關(guān)系的變化及其形態(tài)是縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、要素流動、制度供給等多重因素相互作用的過程和結(jié)果。促進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程，是破除縣域內(nèi)二元經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)的過程，是推動縣域內(nèi)“產(chǎn)、城、人”融合發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展的過程，也是推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通共建共享以及城鄉(xiāng)公共服務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)均等化的過程，集中體現(xiàn)為縣域內(nèi)統(tǒng)籌推進(jìn)新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村全面振興。新時(shí)代，縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展面臨著一系列的新機(jī)遇和新挑戰(zhàn)，要堅(jiān)持以新發(fā)展理念為指引，在主動融入國家重大發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體格局過程中，立足縣域資源稟賦和特色優(yōu)勢，明確縣域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)，從而找準(zhǔn)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的路子、持續(xù)壯大縣域經(jīng)濟(jì)，是縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的根本性問題。縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展特別是縣域新型工業(yè)化，可以促進(jìn)人口向城鎮(zhèn)的集中，城鎮(zhèn)建設(shè)水平的提升同時(shí)對農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集聚產(chǎn)生正向效應(yīng)。因此，城鎮(zhèn)建設(shè)要契合產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口分布的規(guī)律，滿足老百姓在城鎮(zhèn)定居生活的需求，特別是要增強(qiáng)縣城的綜合承載能力和對縣域整體的輻射帶動能力。此外，眾多研究表明不同年齡的勞動者在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊的生活和定居需求與意愿是存有差異的，保持縣域產(chǎn)業(yè)空間分布與勞動者的需求和愿望相契合，也是縣域“產(chǎn)、城、人”融合協(xié)調(diào)的重要方面。隨著人口向縣外轉(zhuǎn)移，以及向縣域內(nèi)縣城和城鎮(zhèn)集中，鄉(xiāng)村的資源要素如何有效利用避免閑置，鄉(xiāng)村社會生活秩序如何維系，留守人員各類生產(chǎn)生活需求如何滿足，就成為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村治理必然要面對的現(xiàn)實(shí)問題，而推動城鄉(xiāng)之間要素公平交換、雙向流動，讓市場運(yùn)轉(zhuǎn)起來，無疑是最根本的應(yīng)對之道。因此，不難發(fā)現(xiàn)縣域是一個(gè)系統(tǒng)，城鄉(xiāng)之間原本就存在著復(fù)雜的關(guān)聯(lián)。在促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的過程中，建立城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，是對有為政府的必然要求，也是對建設(shè)有效市場的必要支撐。

　　從促進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“有為政府”來講，體現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃融合、城鄉(xiāng)建設(shè)融合、城鄉(xiāng)治理融合等方面。具體來說，在規(guī)劃方面，堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體設(shè)計(jì)一體規(guī)劃，統(tǒng)籌考慮發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃和部門規(guī)劃，將產(chǎn)業(yè)分布、城鎮(zhèn)體系和人口趨勢有機(jī)結(jié)合起來，形成良性互促。特別是在城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)劃與布局方面，與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢和人口分布趨勢緊密結(jié)合，真正起到支撐和服務(wù)的作用。在城鄉(xiāng)建設(shè)方面，縣域城鄉(xiāng)建設(shè)服務(wù)于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)老百姓生產(chǎn)生活需要的滿足，縣城建設(shè)要增強(qiáng)綜合承載和服務(wù)帶動鄉(xiāng)村發(fā)展能力，完善產(chǎn)業(yè)配套、市政設(shè)施、優(yōu)化公共服務(wù)體系、美化生活環(huán)境，以高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造高品質(zhì)生活，增強(qiáng)縣城對產(chǎn)業(yè)、人口的承載力，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的帶動力。在鄉(xiāng)村建設(shè)方面，要促進(jìn)鄉(xiāng)村具備現(xiàn)代生活基本條件，著力做好廁所革命、污水革命、垃圾革命，有序推進(jìn)宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設(shè)，不斷增進(jìn)老百姓幸福感、安全感。在城鄉(xiāng)治理方面，加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，建立健全城鄉(xiāng)一體的基層治理體系，推動資源、人才向城鄉(xiāng)社區(qū)下沉，發(fā)揮專業(yè)社會工作作用，培育社區(qū)志愿者、社區(qū)社會組織，解決好老百姓急難愁盼的問題，引領(lǐng)老百姓不斷開創(chuàng)更加美好生活。

　　從促進(jìn)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“有效市場”來講，充分激活縣域特別是鄉(xiāng)村各類沉睡資源，吸引產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、資本、人才進(jìn)入縣城，走進(jìn)鄉(xiāng)村，讓各類要素充分集聚、聚合，讓市場運(yùn)轉(zhuǎn)起來，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的最根本動力。同時(shí)，縣域經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)中的強(qiáng)縣產(chǎn)業(yè)和富民產(chǎn)業(yè)同樣重要，有效市場的運(yùn)轉(zhuǎn)要有利于促進(jìn)農(nóng)民增收和共同富裕，體現(xiàn)包容性發(fā)展的理念和方法。不難發(fā)現(xiàn)，形成促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的“有效市場”，離不開深化縣域改革，特別是要統(tǒng)籌人、地、錢、事改革，以系統(tǒng)思維搭建“有效市場”運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性制度。同時(shí)，“有效市場”的建立，離不開社會創(chuàng)新，特別是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)嵌入地方社會，增進(jìn)社會信任降低交易成本。