作者：莫岳云、許國燕

　　黨的二十大報告將提高全過程人民民主制度化、規范化、程序化水平作為未來五年主要目標任務之一，這是對發展全過程人民民主的新要求與新期待，也深刻揭示了程序民主在促進實質民主方面的顯著作用。程序民主與實質民主作為民主的一體兩面，二者相輔相成。其中，程序民主以流程、規則、制度等形式構成實現實質民主的方式與手段，實質民主則以民主的價值、目標框定程序制定的標準。這進一步決定了實現實質民主需要程序護航與賦能，基于公開透明、嚴格規范、明確具體的程序規則，將抽象的民主概念轉化為具體的民主實踐，從而確保民主實質目標的實現。

　　以程序內容之基筑牢實質民主之實

　　民主是否管用，不僅要觀其“形”，更要察其“實”。民主之實在于價值層面體現人民當家作主所需的民主、自由、平等、公正的精神內核，實踐層面具備實現民主精神內核的方式方法，而這些都需要通過優化程序內容加以實現。

　　民主程序應兼顧公平和效率。程序所體現的原則理念是程序方向正確、民主實質有效的重要保證。社會主義民主政治的本質與核心是人民當家作主，即人民群眾能夠切實參與政治生活、人民意志能夠暢通表達、人民問題能夠有效解決。科學的程序需要維護公平、提升效率。一方面，公平既包含形式意義上的機會公平，也包含實質意義上的權利公平，應當盡可能規避資源優勢群體憑借話語權影響民主的過程與結果。另一方面，在民主活動中，效率也不可忽視，尤其是基層民主中，由于人數眾多、需求紛繁，更需要保障有序高效，營造既暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好氛圍，通過建立可以最大程度體現、集納人民意愿的程序、機制來更好體現民主實質。

　　制定科學規范的程序文本。民主真正落地，需基于有明確而可操作的行動指南，而這些行動指南要依托科學規范的程序文本來呈現。在這個意義上，科學民主的程序文本是民主得以從理念轉化為現實不可或缺的載體，也是維護民主之實的基本保證。一方面，可適當借鑒他山之石，如在民主程序方面可以一定程度地吸納其他國家較為成熟的，基于民主、公正、法治原則所建立起的議事規則；另一方面，須扎根實際，不能將程序簡單視為政治制度的“飛來峰”，照抄照搬或簡而化之，需要注重歷史和現實、理論和實踐、形式和內容有機統一，找到正確的方式方法。此外，程序的制定不能一蹴而就、一勞永逸，而是一個不斷完善的過程，應以合理的評估主體結構、完備的評估內容體系與合理的評估程序，構建長效化的程序完善機制，致力于創制內容完整和環節科學的程序體系，不斷夯實程序之基。

　　以程序運行之“效”提升實質民主之“質”

　　民主并非空洞的概念。關于民主質量的評價標準，習近平總書記強調，要看制度和法律規定了什么樣的政治程序和政治規則，更要看這些制度和法律是不是真正得到了執行；要看權力運行規則和程序是否民主，更要看權力是否真正受到人民監督和制約。民主之質在于程序執行的有效程度與權力運行的規范尺度，這給提升程序運行質量提出了鮮明要求。

　　強化規則意識與能力是重要基礎。程序執行的有效程度與主體的能力素養有著直接聯系。當前，應當進一步強化人民群眾對程序規則的認知，持續提升規則意識與能力。一方面，充分利用網絡、電視、廣播、宣傳欄等載體進行程序內容的宣傳推廣，將規則運用融入日常生活，營造民主、客觀、理性的良好氛圍。另一方面，開展程序民主教育，幫助民眾了解民主參與的程序規則，強化民主參與的理性基礎。與此同時，依托民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理與民主監督等環節，不斷提升相關主體掌握與運用規則的相關能力，更好地掌握民主技能、參與民主生活。

　　保障權力規范與權利充分是關鍵所在。在民主實踐中，如果程序不公開，就很可能衍生出權力濫用、擴張、越界等亂象，從而使民主缺乏必要的規范性。黨的二十大報告強調，“完善辦事公開制度，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道”。推進程序公開透明，推動權力規范運行，保障權利充分行使是實現民主實質的關鍵所在。程序的公開透明重在制度設計。一方面，在內容上，建立完整全面的公開體系。包括確定合理的公開范圍、公開時限與公開內容，對程序文本、程序運行（流程、過程、結果）進行公示，保障人民享有充分知情權。另一方面，在流程上，制定規范嚴密的公開程序。程序公開本身也需要依靠程序完成，要對程序公開如何啟動、程序運行由誰負責、程序故障如何解決等問題進行逐一回應。基于內容與流程的雙向聯動，建立起全鏈條、全方位與全覆蓋程序公開制度，以此實現程序運行的合法合規、公平公正、民主科學，為民主權利充分實現創設良好環境。

　　以程序保障之力強化實質民主之效

　　檢測民主實不實、質量好不好，需要構建程序有效運轉的保障機制，在追求和驗證民主效能的過程中，打造民主運行的良性閉環。

　　健全監督機制，促進程序監管。監督與民主密切相關，監督既是民主內容的組成部分，也是實現民主的重要保障。因此，以程序民主賦能實質民主，必須建立健全監督機制，促進程序監管，切實加強民主實效。一是擴大監督主體，凝聚監督合力。基于性別、年齡、職業、身份等標準，不斷實現監督人群的全方位覆蓋。二是明細監督內容，規范監督過程。著眼于程序運轉的各個環節，在內容上針對民主活動中的主體行為、程序執行、決策達成和結果落實的合規性展開廣泛審查，實現監督內容的全面覆蓋；在過程上依托現場、網絡等多重載體實現不同時段廣泛分布的全過程覆蓋，避免程序運轉出現監督真空，保證民主監督的周期性和長期性，提升監督效能和民主質量。三是制定懲戒辦法，完善監督機制。程序的作用不能單純集中于對公正的維護，也應注重對失范行為的紀律懲戒，這是對民主實質的“硬性”保障。根據民主失范行為的輕重，相應建立起警告、批評和退場等懲處手段并細化相關標準。

　　加強法治保障，增強程序權威。鄧小平指出，為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化。民主程序的設置應當符合和遵循國家有關法律，確保重大決策、重大改革的程序于法有據。同時，程序的運行也需要得到法律的保障。當前，應當在立法環節加強對程序運行立法工作的探索與協調，推動程序法定化，通過嚴密科學的程序規則和系統完整的制度設計，保證程序民主依法有序、積極穩妥、持續有效地運行，確保在法治軌道上發展全過程人民民主，使全過程人民民主機制更加健全、運行更加順暢，更好地實現實質民主。