作者：陳學淵（中國農業科學院農業經濟與發展研究所研究員）；李善偉（中國農業科學院農業經濟與發展研究所博士研究生）

　　2024年中央一號文件明確指出，改革完善耕地占補平衡制度，堅持“以補定占”，將省域內穩定利用耕地凈增加量作為下年度非農建設允許占用耕地規模上限。這是為確保國家糧食安全，進一步嚴格落實耕地保護制度的具體改革措施和實踐。

　　“以補定占”需要站在國家糧食安全的大背景下來理解。糧食安全是“國之大者”，耕地是糧食生產的命根子，保障國家糧食安全的根本在耕地。習近平總書記高度重視耕地保護工作，指出耕地是糧食生產的命根子，要嚴防死守18億畝耕地紅線，采取“長牙齒”的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度。

　　總體上來看，隨著社會經濟快速發展的過程中，人多地少的矛盾日益突出，在這種情況下，1997年，黨中央、國務院下發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，規定非農業建設確需占用耕地的，必須開發、復墾不少于所占面積且符合質量標準的耕地，這也是我們國家首次明確提出了耕地占補平衡的原則和理念。

　　經過近三十年的發展，全國各地在落實耕地占補平衡、強化耕地數量保護等方面進行了積極探索和實踐，有效減緩了耕地凈減少的趨勢。但是，圍繞“占補平衡”也存在需要客觀看待的現實問題，比如：我們在建設過程中所占用優質耕地的情況較為普遍，但是補充的耕地的質量不高現象較為突出。再如：可以用來作為補充的宜耕后備資源有限，而且多分布在生態脆弱地區，部分新開發耕地很難達到高效農業生產的條件和要求。總結起來主要體現在，在耕地占補平衡中占多補少、占優補劣、占近補遠等情況較為突出，導致耕地在質量方面出現虧空、在生產能力方面出現虧損。

　　因此，占補平衡不僅僅是簡單的補充上所占用耕地的數量，同時需要嚴格把控所補充耕地的質量。所以“以補定占”更是一個耕地占補平衡采取的倒逼機制，嚴格按照補充的耕地數量和質量等別的情況，實行這樣一個倒逼機制來確定建設所占用耕地的數量和質量等別，建設所占用耕地的質量等別和數量不能高于補充耕地的質量等別和數量。也就是：能夠補充什么等別的耕地，就只能占用不高于該等別的耕地；能夠補充多少數量的耕地，就只能占用多少數量的耕地。通過這樣一個機制來防范占補平衡中占多補少、占優補劣等的問題。

　　“以補定占”是對占補平衡耕地保護制度的進一步改革和完善，也是健全耕地數量、質量、生態“三位一體”保護制度體系的具體實踐。需要從以下三個維度深刻理解，推進“以補定占”各項工作落實落細。

　　一是在管理方式上推進改革。從耕地“凈增加量”和“占用耕地規模上限”這兩個關鍵詞來看，強調按照先明確“拿什么補，能夠補充多少”，再明確“能夠占用多少”的管理邏輯。

　　二是在責任主體上明確壓實。從“省域內”關鍵詞來看，就是要強化“省級負總責”的分級負責機制，壓實責任。圍繞跨省域補充耕地的規模要嚴格控制，圍繞省域內補充耕地指標調劑管理嚴格規范，進而防范、糾正和杜絕單純追求補充耕地指標和不顧立地條件強行補充的行為。

　　三是在資源統籌上摸清家底。從“耕地凈增加量”關鍵詞來看，以前主要是集中在非農建設占用耕地落實占補平衡，新階段，就要將各類占用耕地均要落實占補平衡，也就是我們講的，耕地占補平衡與進出平衡從“小占補”到“大占補”的貫通機制轉變。因此，需要統籌非傳統耕地資源，比如鹽堿地、戈壁荒漠、低效閑置建設用地等各類非耕地作為耕地補充來源，并做好分類統計整理。