作者：伯納德·霍克曼（Bernard Hoekman）（意大利佛羅倫薩歐洲大學研究所教授）

　　在世界貿易組織（WTO，以下簡稱“世貿組織”）的支持下，許多發展中國家得以實現經濟的快速發展，部分原因在于貿易開放鼓勵了跨境投資流動，使企業能夠以專業化的方式參與全球價值鏈。然而，以規則為基礎的全球貿易體系正在面臨挑戰。

　　世貿組織作用受限

　　一些經濟合作與發展組織（OECD）國家認為，中國出口的成功一定程度上歸功于中國企業多年來受到的所謂“不公平優惠政策”。在他們看來，反傾銷和關稅等貿易保護措施不足以確保一個公平的競爭環境，一些成員國試圖重新評估對單一貿易伙伴的高度依賴所帶來的風險。此外，還有許多國家開始利用貿易政策來減少溫室氣體排放，保護全球生物多樣性。

　　一些貿易大國單方面訴諸貿易政策，從出口管制到以滿足特定生產要求為進口條件，其貿易措施與扶持性產業政策相輔相成，目的是維護經濟安全和國家安全，又或者是為了應對全球變暖、捍衛自身的價值理念。相關政策給企業發展帶來了很多不確定性，增加了投資風險溢價，促使國際供應鏈進行重組。由于美國在2019年阻止世貿組織上訴機構的運行，面對不再遵守或者選擇性執行WTO規則的國家，那些受到不利影響的國家利用WTO爭端解決程序的能力受到極大限制。

　　作為通過談判和多邊機制解決貿易沖突的全球性機構，世貿組織在這方面的表現并不令人滿意。成員國之間存在的分歧阻礙了各方就修改規則達成一致。相反，許多成員國選擇優先推進了特惠貿易協定的談判。世貿組織數據顯示，截至2023年8月，共有360個歧視性貿易協定，包括大型區域協定《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）、《非洲大陸自由貿易區協定》等。

　　為了使世貿組織更好地發揮作用，其成員國必須認識到，與過去相比，如今的貿易議程越來越傾向于利用貿易政策實現非貿易目標，經濟和國家安全問題以及應對氣候變化已成為許多國家優先考慮的問題。一方面，經濟大國之間的信任危機使得他們難以進行真誠的談判，不利于重新審視現有的WTO規則。另一方面，單邊貿易措施的日益盛行，以及一些貿易大國“武器化”貿易政策的意圖，反而增加了多邊談判的動機，以防止基于規則的開放貿易體系解體。

　　2022年6月12—17日在瑞士日內瓦舉行的世界貿易組織第12屆部長級會議呼吁維護多邊貿易合作，此次會議達成了近十年來第一個新的多邊協定——《漁業補貼協定》。世貿組織成員表示要努力重建一個有效的爭端解決機制，并完善世貿組織的相關工作慣例。部長們將在2024年2月底在阿拉伯聯合酋長國阿布扎比舉行的第13屆部長級會議上評估相關進展和提議。

　　協調好制度差異

　　當前，世貿組織成員國面臨著許多挑戰，包括確保食物等基本供應、管理貿易政策的溢出效應、降低經濟活動的碳強度等。中國面臨的任務則是捍衛現有的國際貿易規則及其權利，同時探索多邊合作的新可能，促進中國和低收入發展中國家的經濟增長，并發揮貿易在應對全球變暖中的作用。

　　作為世界上最大的商品出口國，中國受益于開放的多邊貿易體制，同時也是許多世貿組織成員國的主要市場。中國可以在第13屆部長級會議上發揮作用，加強世貿組織在解決貿易沖突和服務政策對話方面的能力。除了進出口限制和工業補貼等帶來一系列問題，數字經濟發展背后的技術進步需求也要求重新審視國際貿易規則。

　　世貿組織成員國之間政治和經濟制度各不相同。我們需要做的是，在基于規則的開放貿易秩序中，協調好制度差異可能帶來的貿易摩擦。中國不可避免地在這方面發揮核心作用，這不僅是因為其經濟活動的管理方式，更重要的是中國在全球貿易中所占的規模和市場份額。

　　面對日益增多的補貼等產業政策，處理好國際溢出效應尤為重要。全球貿易預警組織（Global Trade Alert）資料顯示，自2009年以來，G20成員國實施的大多數貿易措施涉及不同類型的補貼。補貼問題是世貿組織正在進行的兩項談判的焦點，一項涉及國內農業扶持問題，另一項是關于漁業補貼問題。鑒于工業補貼、投資激勵和支持綠色經濟發展的財政措施等問題可能對外國生產商造成重大負面影響，它們也應成為世貿組織關注的焦點。需要指出的是，雖然補貼可能導致負面的跨境商業溢出效應，但因為其有助于解決市場失靈問題，也具備存在的理由。在發展綠色經濟等非經濟目標方面，需要考慮到補貼可能帶來的好處。

　　要緩解貿易緊張局勢，世貿組織成員國需要就貿易政策達成一致，解決競爭溢出效應，制定約束貿易“武器化”的規章制度。雖然這在很大程度上是大國之間的議程，但同樣涉及很多貿易國家，因為這些國家已經設置了越來越高的市場進入壁壘，實施出口管制和投資篩選程序。

　　加強成員國政策對話

　　全面貿易的主要參與者對單邊問題的根源和嚴重程度的理解相距甚遠，各國在短期內不太可能就補貼和產業政策的新規則達成一致。合作的前提首先是了解參與者的目標，其利益如何受相關國家的國內和國際事務影響。世貿組織成員國擁有的共同發展目標，為合作提供了對話的空間。

　　要了解存在哪些共同目標以及利益相關關系，需要世貿組織成員國共同分享和匯編有關政策信息，允許對政策效果進行獨立分析，并參與主要國家之間的政策對話進程。世貿組織成員國對當前各種措施的實施依據缺乏共同的理解基礎，包括實施的情況以及給他國帶來的成本和收益變動，即或正或負的跨境溢出效應。針對特定國家的貿易限制可能使其他國家從中受益，補貼等貿易措施也可能利好所有世貿組織成員國的非經濟目標，例如提供消費補貼以支持購買低碳排放產品。

　　當涉及爭議做法和溢出效應時，世貿組織成員國有必要就哪些領域需要制定新規則以及具體形式達成一致，而世貿組織的相關委員會和理事會可以提供對話平臺。其實，已經有一些世貿組織機構在這樣做，包括技術性貿易壁壘委員會和衛生與植物衛生措施委員會。這些機構定期討論世貿組織成員提出的“具體貿易關切”，闡明某項政策措施的目標以及必要性，推動修改甚至撤銷對貿易伙伴產生不利影響的措施。

　　這種對話方式可以促使成員國之間就實施（或正在考慮實施）的具體貿易措施進行非對抗性的接觸，提供解決爭端的另一種選擇。因此，一些成員國提議為世貿組織所有機構制定方針，以便參與實質性的政策審議，方便成員國能夠提出具體貿易關切。例如，授權世貿組織秘書處進行資料匯編和分析工作，加強世貿組織作為國際貿易合作平臺的作用。

　　加快爭端解決步伐

　　世貿組織提供的一個重要“價值主張”是對貿易爭端進行客觀獨立的第三方裁決。一個有效的爭端解決機制對于維護世貿組織現有協議效力以及談判新協議至關重要，急需處理好世貿組織上訴機構面臨的危機。

　　美國認為，世貿組織裁決不是解決問題的最佳途徑，對上訴機構在一些問題上的裁決表示不滿，如國有企業是否屬于公共機構，是否受《補貼與反補貼措施協議》相關原則的約束。由于美國否決新法官任命，上訴機構已于2019年12月陷入停擺狀態。作為回應，中國、歐盟等提出了一個多方臨時上訴仲裁安排（MPIA），繼續為世貿組織成員提供上訴機制。

　　針對這個問題，世貿組織成員國正在商討提議以供在第13屆部長級會議上進行審議。如果這些提案可以得到所有部長的一致同意，將是世貿組織取得的一項重大進步。如若不然，世貿組織成員國可以選擇使用MPIA，同時考慮其他解決爭端的途徑。例如，建立一個同行審議的體制框架，以評估政策的效力、效率以及溢出效應，可以減少對爭端解決程序的依賴。更具體地說，當面對出于國家安全考量限制貿易的情況時，爭端解決程序可能是無效的。比較務實的做法是，不再把關注的重點放在行動是否合理上，而是放在利益受損方其“報復”的程度是否恰當，而不是把這個問題交由單方決定。

　　從多邊合作到諸邊合作

　　2001年世貿組織發起了第一輪多邊貿易談判，即多哈回合，各成員國圍繞削減制造業關稅、規范農業扶持政策等問題展開探討。盡管這一議程非常重要，但隨著談判的拖延變得日益脫節，最終在2008年陷入僵局。在許多發展中國家成員看來，數字貿易、跨境數據流動等問題不在多哈議程之中，也得不到妥善解決。

　　隨著多哈回合談判的結束，2017年許多國家決定改變策略，放棄需要全體成員參與的談判以及協商一致的工作慣例。通過發起“聯合聲明倡議”（joint statement initiatives），部分成員在世貿組織內部進行談判，并利用該組織的透明度和爭端解決程序解決問題。2017年的倡議內容涉及電子商務、國內服務監管、投資便利化以及中小微企業發展等領域，隨后又加入了與環境有關的內容。中國在促進投資便利化的倡議中發揮了引領作用，作為發起人積極支持發展中國家參與。

　　這些諸邊倡議獲得了世貿組織成員的廣泛支持。《促進發展的投資便利化協定》是一項對發展中國家特別有利的協議，其簽署國需要決定如何將這項新的諸邊協定納入世貿組織框架，而中國在動員非參與成員國支持該協議納入WTO框架方面發揮了關鍵作用。

　　一些世貿組織成員國已經開始在世貿組織之外尋求諸邊合作，使用不同于傳統貿易協定的框架，更側重于政策協調，例如就數字貿易、供應鏈監管達成一致。關于世貿組織改革的討論應該包括制定一個多邊框架，用以指導經濟體之間的諸邊倡議治理。世貿組織進行多邊審查將有助于參與者更好設計和執行相關政策。非參與者也可以從中獲益，因為通過原則性建設，包括向愿意參與的世貿組織成員國開放，可以減少對貿易體系的潛在不利影響。

　　雖然諸邊談判并非萬靈藥，但在幫助各國了解某些世貿組織成員國單方面推行的政策利害攸關方面發揮了重要作用。諸邊談判還為貿易大國提供了一種合作機制，使其無需與所有世貿組織成員國進行談判，是一種更靈活的方式。例如，就工業補貼而言，許多世貿組織成員國規模較小，無法產生較大的溢出效應，這意味著此類多邊談判實際上僅限于大型經濟體之間。

　　作為發展中國家，中國在幫助解決WTO面臨的如何使貿易體系更利于經濟發展等問題上發揮著重要作用。一方面，低收入和中等收入國家認為，特殊與差別待遇（SDT）的條款并沒有得到有效執行；另一方面，一些國家對SDT的條款設計是否合理、全面實施是否會促進貿易增長尚存疑問。關于援助發展中國家應該采取哪種方式，還需要政策對話和仔細審議。

　　第13屆部長級會議近在眼前，部長們將就世貿組織改革、重建爭端解決機制、《漁業補貼協定》、農業扶持、糧食安全、延長新冠疫苗知識產權豁免、發展中國家的特殊與差別待遇、電子商務、《促進發展的投資便利化協定》、“聯合聲明倡議”等問題進行討論。值得注意的是，列入議程的項目清單不包括工業補貼、出口管制、環境或經濟安全導向的貿易政策。（楊藍嵐/譯）