作者：郭克莎（華僑大學(xué)經(jīng)濟(jì)與金融學(xué)院教授、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)政策研究中心主任）

　　最近召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要加大宏觀調(diào)控力度，統(tǒng)籌擴(kuò)大內(nèi)需和深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，統(tǒng)籌高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全?！叭齻€(gè)統(tǒng)籌”反映了黨中央推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的辯證思維和綜合施策。其中，統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興是比較新的提法，對(duì)于實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、促進(jìn)共同富裕，都有重要的作用和意義。

　　城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)順應(yīng)新階段客觀要求

　　黨的十八大以來，我國(guó)實(shí)施了規(guī)模空前、力度最大、惠及人口最多的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，使廣大農(nóng)村完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)。中西部地區(qū)的農(nóng)村勞動(dòng)力長(zhǎng)期流向東部沿海城市，引起資金、人才等要素資源持續(xù)從農(nóng)村流向城市，在城市規(guī)模不斷擴(kuò)張的同時(shí)，農(nóng)村發(fā)展明顯滯后，城鄉(xiāng)發(fā)展差距問題一直比較突出。至今為止，在我國(guó)發(fā)展面臨的結(jié)構(gòu)性問題中，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不協(xié)調(diào)依然是最主要的問題之一，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征依然明顯。

　　城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村發(fā)展的脫節(jié)，勢(shì)必影響城鄉(xiāng)關(guān)系，長(zhǎng)期制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。這種制約主要分為兩個(gè)階段。第一階段是城市化片面擴(kuò)張所導(dǎo)致的鄉(xiāng)村發(fā)展緩慢。城市化快速推進(jìn)使城市人口規(guī)模和建設(shè)水平不斷提升，但城市經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)未能形成對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)效應(yīng)，反而因勞動(dòng)力、資金、人才和其他資源的流失而制約鄉(xiāng)村發(fā)展能力，特別是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。第二階段是鄉(xiāng)村發(fā)展長(zhǎng)期滯后反向制約城市發(fā)展。農(nóng)村居民收入主要依靠進(jìn)城務(wù)工，人均收入和消費(fèi)水平提高緩慢，不僅影響了鄉(xiāng)村市場(chǎng)的有效擴(kuò)大，還不利于擴(kuò)大國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求。

　　進(jìn)入新發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。而圍繞穩(wěn)增長(zhǎng)和高質(zhì)量發(fā)展，大力實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略，需要把城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展擺在一個(gè)更加突出的位置。城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是區(qū)域、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡的主要原因，是高質(zhì)量發(fā)展的痛點(diǎn)和難點(diǎn)。必須以實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為抓手，以促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展為導(dǎo)向，推動(dòng)城鄉(xiāng)從不平衡發(fā)展轉(zhuǎn)向協(xié)調(diào)發(fā)展，再走向城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。改革開放以來的實(shí)踐表明，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡既有歷史原因、政策原因和體制原因，也有市場(chǎng)調(diào)節(jié)的問題。而解決市場(chǎng)失靈問題，需要更好發(fā)揮政府作用，明確統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策取向。這就要求堅(jiān)持走新型城鎮(zhèn)化道路，即以人為本、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化；同時(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興，即鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)等方面的全面振興，不斷提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平、提升鄉(xiāng)村建設(shè)水平、提升鄉(xiāng)村治理水平。此外，還要注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)二者關(guān)系，使新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興密切結(jié)合、相互促進(jìn)。

　　聚焦城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點(diǎn)環(huán)節(jié)

　　統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，要立足當(dāng)前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，從根本上加強(qiáng)有利于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，加快縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距。

　　一是提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力。鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)在于產(chǎn)業(yè)，只有實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)振興，才能帶動(dòng)社會(huì)、文化、生態(tài)等全面振興。因此，提升鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展能力，能夠從根本上拓寬經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的路徑。對(duì)于大多數(shù)鄉(xiāng)村來說，僅依靠發(fā)展傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和外出打工，難以解決農(nóng)民致富和鄉(xiāng)村發(fā)展的長(zhǎng)期性問題，需要在發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)方面尋找新的出路。一方面，改變城市搞工業(yè)、鄉(xiāng)村搞農(nóng)業(yè)的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣需要發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)代理念。另一方面，引導(dǎo)鄉(xiāng)村根據(jù)自身情況、特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，有選擇、有重點(diǎn)地加快發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展有比較優(yōu)勢(shì)、有市場(chǎng)前景的加工制造業(yè)。

　　二是加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)作用。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，就是要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化對(duì)鄉(xiāng)村振興的帶動(dòng)作用。縣城和小城鎮(zhèn)是連接大城市與鄉(xiāng)村的關(guān)鍵紐帶，發(fā)展縣城和小城鎮(zhèn)對(duì)推動(dòng)鄉(xiāng)村振興具有更為直接的影響。因此，在新發(fā)展階段推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，需要重點(diǎn)發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)，通過加快其非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)效應(yīng)。

　　三是加大宏觀政策的支持力度。統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興作為一項(xiàng)關(guān)系全局的重大部署，需要宏觀政策的支持配合。包括加大財(cái)稅政策對(duì)縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)的支持，對(duì)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予中長(zhǎng)期稅費(fèi)優(yōu)惠；加大金融政策對(duì)縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的信貸支持，重點(diǎn)支持創(chuàng)業(yè)企業(yè)、創(chuàng)新項(xiàng)目的中長(zhǎng)期發(fā)展；加大產(chǎn)業(yè)政策對(duì)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)及帶動(dòng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)和扶持，盡快研究制定并發(fā)布支持和鼓勵(lì)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目；加大技術(shù)政策對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造的支持，重點(diǎn)支持傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)的技術(shù)改造和創(chuàng)新發(fā)展；等等。同時(shí)，引導(dǎo)推動(dòng)縣城和小城鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型，積極發(fā)展新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式。

　　四是增強(qiáng)深化改革的促進(jìn)效應(yīng)。進(jìn)一步深化體制機(jī)制改革，促進(jìn)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化雙向賦能。圍繞推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)要素資源雙向流動(dòng)，特別是引導(dǎo)城市資金、人才、技術(shù)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)流動(dòng)，明確深化改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。既要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)、以進(jìn)促穩(wěn)、先立后破，還要堅(jiān)持試點(diǎn)先行、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善政策、加強(qiáng)推廣等行之有效的做法，學(xué)習(xí)運(yùn)用“千萬工程”經(jīng)驗(yàn)，有力有效推進(jìn)鄉(xiāng)村全面振興。

　　推動(dòng)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的創(chuàng)新思路

　　統(tǒng)籌新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興，加快縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距，無疑是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)，不僅需要加大政策推進(jìn)力度，還需要不斷深化改革創(chuàng)新。

　　第一，推動(dòng)實(shí)施就地城鎮(zhèn)化。面對(duì)新發(fā)展階段和形勢(shì)變化要求，必須扭轉(zhuǎn)東部城市與中西部鄉(xiāng)村發(fā)展差距過大的趨勢(shì)，推動(dòng)實(shí)施就地城鎮(zhèn)化。通過政策的力量和改革的辦法，引導(dǎo)跨省市打工的部分農(nóng)村勞動(dòng)力逐步回流到當(dāng)?shù)乜h城和小城鎮(zhèn)，引導(dǎo)中西部農(nóng)村人口實(shí)現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。這是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化協(xié)同發(fā)展的重要途徑，也是加快中西部地區(qū)鄉(xiāng)村振興的希望所在。

　　第二，引導(dǎo)部分城市產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。人口就地城鎮(zhèn)化需要產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐，這就需要引導(dǎo)城市部分產(chǎn)業(yè)向縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。初步設(shè)想是，以推進(jìn)新型工業(yè)化為導(dǎo)向，在有基礎(chǔ)、有條件的縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)一批產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，引導(dǎo)推動(dòng)城市部分產(chǎn)業(yè)尤其是工業(yè)向聚集區(qū)轉(zhuǎn)移或延伸，特別是引導(dǎo)推動(dòng)沿海大城市的部分工業(yè)向中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)轉(zhuǎn)移。鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)引進(jìn)什么產(chǎn)業(yè)，發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，可由當(dāng)?shù)馗鶕?jù)實(shí)際情況自主選擇，同時(shí)交由市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行調(diào)節(jié)。在構(gòu)建新發(fā)展格局和加快產(chǎn)業(yè)數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型的大環(huán)境下，只要確定了推動(dòng)城市產(chǎn)業(yè)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的基本方向，其他的路線選擇、技術(shù)支撐等問題都可以在深化改革創(chuàng)新中得到有效解決。

　　第三，鼓勵(lì)支持人才下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)。推動(dòng)縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要引導(dǎo)大規(guī)模人才下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)。通過深入調(diào)查研究，實(shí)施適當(dāng)有效的人才政策，鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)各類人才下鄉(xiāng)，促進(jìn)企業(yè)家到縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展實(shí)業(yè)，帶動(dòng)工商資本、先進(jìn)技術(shù)等資源下鄉(xiāng)。采取政策支持與自愿靈活的辦法，既通過收入、晉升、待遇等方式進(jìn)行激勵(lì)，又提供自我選擇的空間和時(shí)間，鼓勵(lì)各類人才在不同領(lǐng)域、不同產(chǎn)業(yè)、不同崗位干出一番事業(yè)，并以此提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人才比例，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)。同時(shí)，加快提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，為人才下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)提供有利條件和良好環(huán)境。