作者：羅若愚（電子科技大學公共管理學院）

　　黨的二十大報告提出，“實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市”。創(chuàng)新型經(jīng)濟成為推動城市發(fā)展的重要力量。創(chuàng)新要素的新空間需求正在重構城市空間價值分布格局。通過城市更新推動老城區(qū)向“創(chuàng)新城區(qū)”轉型、提升人居環(huán)境質(zhì)量、推動城市高質(zhì)量發(fā)展就成為新發(fā)展格局下的必然選擇。

　　城市更新的空間邏輯

　　國家發(fā)展戰(zhàn)略與政策通常具有明確的空間導向，即使不具有空間導向的國家政策，在同具體的地域背景結合過程中也會產(chǎn)生不同的空間結果。

　　改革開放初期，為提升國家競爭力，我國采取效率與增長導向的發(fā)展策略，由此也導致了發(fā)展的非均衡性。尤其是資本的“時空壓縮”機制，導致空間的“斷裂性”，甚至體現(xiàn)為地方層面的“空間隔離”。當然，這種斷裂性會隨著政策調(diào)整而發(fā)生變化，進而表現(xiàn)為同尺度下空間失衡與修復（空間重構）的動態(tài)平衡。這一過程中，國家政策需要由具體的組織機構來執(zhí)行，因而空間重構也內(nèi)在地包含著權力空間組織的治理轉型。國家政策的空間效應表現(xiàn)為不同尺度下的空間重構與治理轉型。

　　城市作為經(jīng)濟社會發(fā)展的主陣地，成為國家戰(zhàn)略與政策的主要載體。在以效率與增長為導向的發(fā)展階段，區(qū)域發(fā)展能力上的差異性被強化，區(qū)域間的收入分配差異加劇，而城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略又進一步助推了公共服務空間布局的不均衡、空間權益的不平等。在此背景下，空間公平和社會公平受到了進一步的重視，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略開始實施。十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。十九屆四中全會又進一步強調(diào)“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

　　隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的深入實施，空間因素在國家發(fā)展與國家治理中的重要性更加突顯。這一時期，我國城市內(nèi)部經(jīng)歷了豐富的空間重組與治理轉型實踐，如調(diào)整行政區(qū)劃、設立新區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)管委會、城市更新等，折射出政府空間政策的重大變遷。因此，城市更新也可以看作國家政策作用于城市空間、實現(xiàn)政策目標的一系列實踐活動；城市空間重構與治理轉型為城市更新提供了稀缺空間資源和組織制度基礎。

　　城市更新的發(fā)展階段

　　根據(jù)城鎮(zhèn)化進程和城市建設宏觀政策變化，我國城市更新大致可以分為三個重要發(fā)展階段。

　　第一階段：城市更新以保障底線民生和城市經(jīng)濟增長為目標。城市更新的實踐活動主要是以退二進三為標志的舊城更新與城市外延擴張，通過增量空間換取發(fā)展動力；表現(xiàn)為“生產(chǎn)型空間+特殊制度空間”的空間重構與治理特征。

　　第二階段：城市更新以基本民生保障和城市內(nèi)涵提升為目標。城市更新的實踐活動主要是城市內(nèi)部空間與外延式開放空間的平衡發(fā)展；表現(xiàn)為“生產(chǎn)型空間+服務空間+特殊功能區(qū)”的空間重構；具有功能區(qū)與行政區(qū)雙軌并行的治理特征。

　　第三階段：以品質(zhì)生活追求和城市能級躍升為目標。城市更新的實踐活動主要是生態(tài)修復與城市修補、老城區(qū)向創(chuàng)新城區(qū)轉變；表現(xiàn)為“生產(chǎn)型空間+生活空間+生態(tài)空間”的空間重構；這一階段的關鍵是通過治理轉型實現(xiàn)面向創(chuàng)新需求的空間供給。

　　因此，新發(fā)展階段的“城市更新”是面對創(chuàng)新要素的空間需求，政府對城市存量空間形態(tài)和功能進行可持續(xù)改善的建設活動。城市更新目標是“土地效率+產(chǎn)業(yè)優(yōu)化+城市治理+生態(tài)環(huán)境保護+文脈傳承”，也就是實現(xiàn)經(jīng)濟價值、社會價值、生態(tài)價值、文化價值等多維價值的動態(tài)平衡。城市更新應該兼顧政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)等多維價值已成為共識。然而，多元利益主體參與的城市更新在實踐中呈現(xiàn)出價值矛盾與價值沖突，引發(fā)城市風險。面對城市更新的復雜性，新時期如何有序推進城市更新可持續(xù)發(fā)展，滿足創(chuàng)新發(fā)展需求，更好地賦能城市發(fā)展，已成為迫切需要關注的命題。

　　創(chuàng)新驅(qū)動下的空間治理策略

　　當前我國已進入全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的新發(fā)展階段。創(chuàng)新驅(qū)動的經(jīng)濟形態(tài)成為實現(xiàn)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要力量。通過城市有機更新，都市老城區(qū)具備發(fā)展成為“創(chuàng)新城區(qū)”的獨特優(yōu)勢。如何推動老城區(qū)的轉型與復興，以匹配創(chuàng)新要素的新空間需求就成為當前城市更新中所面臨的一個關鍵問題。

　　城市有機更新涉及多元利益主體。責任主體政府的公共價值追求、實施主體的經(jīng)濟價值追求、多元產(chǎn)權主體的多樣化等，使得城市更新在“工具與目的”“供給與需求”等價值面向存在張力。同時，在城市更新的不同階段，經(jīng)濟價值、社會價值、生態(tài)價值、文化價值等也會呈現(xiàn)動態(tài)變化，對城市更新中的治理現(xiàn)代化提出了更高的要求。面對新的治理需求，城市更新需要設立有效的價值調(diào)和機制來平衡不同主體的價值期望，找到促進公共價值實現(xiàn)的最優(yōu)路徑。

　　在具體的城市更新實踐活動中，應根據(jù)不同的空間特征采取不同的治理模式。按照城市更新涉及的空間權力關系和空間公共性（價值取向）的公共性程度，依據(jù)創(chuàng)新要素的空間需求，可以采取不同的治理模式。對于空間權力關系復雜、公共性需求較高的區(qū)域，要突出政府等公權力的主導作用；對于空間權力關系相對簡單、公共性程度較低的區(qū)域，可突出市場機制的作用；對于空間權力關系相對簡單、公共性程度較高的區(qū)域，應注重構建多層嵌套的治理結構，形成價值追求的合力。

　　為滿足創(chuàng)新要素的新空間需求，城市更新的空間應對和相應的政策組合策略有以下三點。首先，建立適應創(chuàng)新不確定性的規(guī)劃管理體系。構建有效的規(guī)劃協(xié)調(diào)機制，實現(xiàn)城市規(guī)劃從“空間營建的技術工具”到調(diào)控資源、維護公平、保障公共利益的公共政策屬性的轉型。其次，基于多元化的空間價值訴求和現(xiàn)實主體利益分化，采用不同的策略組合方式。比如，政治維度上綜合政治勢能與政策動員；經(jīng)濟維度上注重激勵與交易等市場機制；文化維度上優(yōu)化公共價值修辭等。再次，通過城市空間供給與治理創(chuàng)新，形成對創(chuàng)新型經(jīng)濟的有力推動、有效支撐。創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的加快實施，離不開城市規(guī)劃、建設、治理水平的提高，離不開城市發(fā)展方式的優(yōu)化。