作者：張英男（浙江大學(xué)公共管理學(xué)院副研究員）

　　糧食，乃國之根本、民之命脈。地為糧之本，守住耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量紅線是保障糧食安全的基石。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)“像保護(hù)大熊貓一樣保護(hù)耕地”“要采取‘長牙齒’的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。”黨的二十大報(bào)告明確提出“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興”，其中包括“全方位夯實(shí)糧食安全根基，全面落實(shí)糧食安全黨政同責(zé)，牢牢守住十八億畝耕地紅線，逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，深入實(shí)施種業(yè)振興行動，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐，健全種糧農(nóng)民收益保障機(jī)制和主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”統(tǒng)籌糧食安全與活化鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)是未來農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的重大課題，亟待通過深化耕地保護(hù)模式的創(chuàng)新，探索面向多元價(jià)值訴求的耕地保護(hù)新途徑，在夯實(shí)鄉(xiāng)村振興基礎(chǔ)的同時(shí)為其蓄勢賦能。

　　多重影響與多元空間價(jià)值訴求下的耕地保護(hù)

　　務(wù)農(nóng)重本，國之大綱。糧食安全是“國之大者”，保障糧食生產(chǎn)和重要農(nóng)產(chǎn)品供給是耕地保護(hù)的首要目標(biāo)，以應(yīng)對復(fù)雜嚴(yán)峻的國際形勢及極端氣候事件引發(fā)的全球糧食供應(yīng)鏈波動。同時(shí)，耕地作為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的核心要素，其合理開發(fā)利用是鄉(xiāng)村空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)與鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。然而，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益低下，在有些地方，不少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體甚至部分基層治理主體，對于種植糧食作物的積極性并不高，導(dǎo)致耕地“邊際化”現(xiàn)象層出不窮。那么我國的耕地保護(hù)該如何統(tǒng)籌兼顧基于底線思維的糧食安全和基于發(fā)展視角的鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)增長？

　　傳統(tǒng)的以糧食生產(chǎn)為主的耕地保護(hù)價(jià)值觀已無法滿足鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，無法使耕地資源的多功能價(jià)值得到顯化，推動鄉(xiāng)村空間價(jià)值在國家、社會、企業(yè)之間進(jìn)行有效價(jià)值交換，亟待深化耕地保護(hù)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新。其一，效率與風(fēng)險(xiǎn)需要得到有效統(tǒng)籌，不能單純關(guān)注保障糧食安全的底線約束而忽視了農(nóng)戶的發(fā)展權(quán)益；其二，耕地的多功能屬性可以創(chuàng)造更高的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，合理開發(fā)和利用耕地的經(jīng)濟(jì)及非經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出潛能，有助于推動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展；其三，耕地多功能管理可以滿足多元主體的利益訴求，既滿足政府對于糧食安全等風(fēng)險(xiǎn)防控的關(guān)切，也滿足社會公眾對耕地的非生產(chǎn)性功能需求，同時(shí)還會激發(fā)農(nóng)民參與耕地保護(hù)的內(nèi)生動力。

　　耕地保護(hù)的多功能轉(zhuǎn)型可助推鄉(xiāng)村多維空間價(jià)值實(shí)現(xiàn)

　　回顧我國耕地保護(hù)制度的歷史嬗變過程，可以看出其已經(jīng)歷由傳統(tǒng)的單純根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的剛性需求而僅關(guān)注數(shù)量管控，到數(shù)量與質(zhì)量并重的雙重管理，再到“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體管控的多元價(jià)值逐步顯化的賦能治理路徑。然而，為推進(jìn)生態(tài)文明、糧食安全與鄉(xiāng)村振興協(xié)同發(fā)展，單純關(guān)注數(shù)量、治理及生態(tài)三個(gè)維度并不能賦予廣大生產(chǎn)主體的生產(chǎn)積極性，這也是近年來華北“楊上糧下”、華南“占田植桉”、長江中下游“雙改單”等土地粗放利用現(xiàn)象出現(xiàn)的根源所在。因此，基于多功能價(jià)值視角的“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、效益”多維耕地保護(hù)框架更適合當(dāng)今的時(shí)代需求，符合耕地資源、資產(chǎn)、資本價(jià)值實(shí)現(xiàn)的內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律。

　　實(shí)現(xiàn)“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)、效益”的多維協(xié)調(diào)是耕地多功能管理的內(nèi)在要求。堅(jiān)持耕地?cái)?shù)量的剛性管控與耕地儲備的安全底線是耕地保護(hù)的基礎(chǔ)。在數(shù)量與質(zhì)量管控的基礎(chǔ)上，要統(tǒng)籌兼顧耕地利用的生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)效益，將堅(jiān)守與開放相結(jié)合，在保護(hù)耕地的同時(shí)，通過多元手段，促進(jìn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展與產(chǎn)業(yè)融合。例如可以通過耕地資源的糧食生產(chǎn)、維持農(nóng)戶生計(jì)、維持生物多樣性、固碳釋氧、景觀美學(xué)等多重空間價(jià)值的開發(fā)，在具有市場潛力的區(qū)域，打造田園綜合體、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等，塑造“符號化”的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的商品化。雖然耕地保護(hù)的核心在于保障糧食安全、防范風(fēng)險(xiǎn)、守住底線，但耕地的經(jīng)濟(jì)效益是“吸引”其經(jīng)營主體“留在鄉(xiāng)村”的主要因素，是激勵(lì)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，避免“棄耕”“撂荒”等問題發(fā)生的根本。因此，在尊重耕地多元功能內(nèi)在聯(lián)系及其聯(lián)合生產(chǎn)特征的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)的賦能治理是應(yīng)對復(fù)雜背景、實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)糧食、保耕地、促增收”的有效方案。

　　耕地利用的多功能管理需要政府、市場和社會的有機(jī)協(xié)同

　　耕地的多功能屬性與政府、市場和社會多元主體的利益訴求相契合，因此需要通過耕地治理模式的轉(zhuǎn)型增進(jìn)二者之間的相互嵌入性與關(guān)聯(lián)性。在中國的基本國情及現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，政府話語權(quán)的強(qiáng)勢地位奠定了我國耕地保護(hù)的基調(diào)，“守住耕地紅線、保障糧食安全”是政府最為關(guān)注的，兼顧著實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的目標(biāo)。然而耕地資源的多功能利用與多元價(jià)值實(shí)現(xiàn)并非僅僅依靠政府的頂層設(shè)計(jì)及宏觀決策便可以實(shí)現(xiàn)，其更多遵循的是市場規(guī)律，因此農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間的多功能供給與城鄉(xiāng)居民消費(fèi)需求的有機(jī)結(jié)合是其中的關(guān)鍵之一。同時(shí)，增強(qiáng)社會對耕地多元價(jià)值的認(rèn)知、提高社會對生態(tài)文明的認(rèn)知能力，有利于多功能農(nóng)業(yè)與社區(qū)、餐桌的有機(jī)銜接以及城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地經(jīng)濟(jì)市場的發(fā)展。

　　因此，耕地多功能管理需要政府所發(fā)揮的政策、規(guī)劃作用，市場的供需調(diào)節(jié)以及社會的引導(dǎo)有機(jī)協(xié)同。政府在耕地多功能治理中更多是以控制與約束的方式來進(jìn)行耕地利用方式、方向的管控，主要通過政策與規(guī)劃兩種手段來實(shí)現(xiàn)。在政策制定上，通過頂層設(shè)計(jì)在強(qiáng)調(diào)數(shù)量、質(zhì)量剛性管控的同時(shí)，鼓勵(lì)耕地的多功能開發(fā)利用，同時(shí)在科學(xué)分析耕地多功能空間組織特征的基礎(chǔ)上進(jìn)行合理的空間布局，并通過國土空間綜合整治，建設(shè)具有高價(jià)值的多功能農(nóng)業(yè)空間。市場在耕地多功能管理中的基本邏輯遵循“選擇與競爭”的規(guī)律，要有效分析耕地多功能供給與需求，鼓勵(lì)多元主體參與耕地多功能經(jīng)營與管理，加大耕地直接經(jīng)營者參與多功能經(jīng)營的補(bǔ)貼力度，形成有序高效的市場格局。社會在耕地多功能管理中的作用更多是思想與意識的引導(dǎo)，增強(qiáng)公眾對環(huán)境友好型土地利用方式的認(rèn)識并積極參與耕地多功能經(jīng)營的監(jiān)督、組織與實(shí)施。最終，形成政府、市場和社會有機(jī)協(xié)同的耕地多功能管理新格局。