作者：張乾友（南京大學政府管理學院）

　　行政學甫一產生便具有明確的技術導向，主要關注如何在技術層面提高行政問題的處理效率。但由于行政行為必然涉及公共價值的分配，隨著行政部門在國家治理中角色的不斷凸顯，行政哲學的重要性也隨之凸顯。作為扎根行政實踐的哲學，行政哲學不是“為了哲學而哲學”，而總是致力于改善行政實踐，以行政實踐去改善人們的生活。在這一總體目標下，行政哲學主要形成了以下三個大的研究層次。

　　解釋行政世界的復雜性

　　人們在政治領域總是難以達成共識，開展一致行動。為了解決由此帶來的治理低效，要求行政成為一個行動的體系，能快速識別出問題并采取行動，由此就開啟了行政的技術建構。行政部門被要求基于政治過程的結果在技術層面確定一些可以解決的問題，并基于技術性的考量來尋找和采取有效的應對措施。從這個角度來看，行政本身是一種以解決問題為目的的治理技術。

　　在這個過程中，行政遵循了一種簡化邏輯，它通過對政治復雜性的簡化來明確行政問題和尋找解決方案。相應地，行政學也主要表現為一種尋找簡化技術的科學，其功能是幫助行政部門尋找簡化行政實踐的手段，進而使行政部門能夠通過簡化去建構問題并采取解決問題的行動。隨著行政科學的進步，行政部門的簡化能力大大提升，行政部門的觸角也得以擴張到國家治理的方方面面。

　　然而，被簡化的實踐并不等同于現實。當一個復雜問題得到簡化，一方面意味著被簡化的問題獲得了可解性；另一方面也意味著被簡化的問題得到解決的同時，原復雜問題仍可能懸而未決。所以，在現實中經常看到，行政部門已經非常有效地解決了得到科學界定的問題，但這些問題背后的社會關系與社會矛盾并未發生實質性的變化，公眾也無法在行政部門的努力中產生獲得感。長此以往，行政部門將陷入公眾的信任危機。

　　上述現象表明，行政世界也是一個復雜世界，行政部門過度依賴行政科學簡化問題的結果，往往使自己受到復雜性的反噬。就此而言，行政哲學研究的第一個層次就是向公眾與行政部門解釋行政世界的復雜性，讓行政關系中的各方都能認識到，并非所有問題都是可解的。承認世界的不完美性是我們與世界更好共處的必要條件，當這成為相當廣泛的社會共識，行政部門與公眾間的關系將變得更加和諧，行政部門才能有余力去應對那些確實在技術上可解的問題。

　　承認行政世界的復雜性體現了行政哲學更加全面的求真立場，這也是當代知識發展的共同趨勢。比如，在醫學領域，健康這一復雜問題往往被簡化為各種疾病及其風險因素，科學則通過為每一疾病尋找可以得到證實的治療或預防方案來維持人們的健康。但科學的進步在增強醫療部門細化風險之能力的同時，也更加明晰地將風險間的互嵌性呈現出來，使得為任何一種疾病找到確定有益無害的應對方案變得越來越困難。實踐中，這也加劇了醫患間的不信任。所以，當代醫學越來越強調醫患間的共同決策，讓病人與專業機構共同應對復雜性。當然，如何理清責任關系，是醫學哲學需要承擔的研究任務。同樣地，如何幫助行政部門與公眾共同承擔應對復雜性的責任，也是行政哲學的任務。

　　探索行政實踐的意義

　　現代行政組織屬于官僚制組織，行政活動體現了官僚制的原則與精神。官僚制是權力與技術這兩種重要社會構成要素的結合物。官僚制是一種技術化的權力，或者說官僚制完成了權力的技術化。一方面，它通過形式上的功績主義來切斷權力主體與對象間的人身依附，另一方面，它通過對行政指令的指標化來消除執行者的價值判斷，由此保障執行者專注于提高執行效率。

　　在官僚制的運行中，權力主體的工作通常并不表現為對權力對象的支配，而是表現為制定各種任務指標，這些指標的達成被視為相應行政問題的解決；權力對象的工作也不是卑躬屈膝地服從權力主體的指令，而是去完成一項項技術性的任務指標，并圍繞完成效率展開競爭。所以，在執行層面，官僚體制展現出了它的有效性。這里，所有任務指標都是技術性的，而不指向明確的道德目的，完成效率本身成了一種善。所有執行者都通過效率競爭來證明自己對組織的功績，進而實現在官僚等級體系中的晉升。

　　官僚制通過功績主義的競爭來驅使執行者不斷提高效率，卻不能告訴執行者行為的意義。在意義缺失的條件下，執行者無法投入足夠的判斷力，無法理解執行活動與其他事件間的關聯，而只能機械地在如何有效完成任務指標上投入精力。結果，官僚制表現出一種結構性的愚蠢。比如，近幾十年來，強化問責成為各國政府加強內部管理的共同趨勢，而強化問責的基本途徑就是制裁效率競爭的失敗者，但這往往無法提高組織的整體效率，而是導致執行者轉向更容易完成的任務，或是展開虛假競爭。這種現象的普遍化造成了行政實踐與社會的脫節，行政部門“為了效率而效率”，行政人員“為了競爭而競爭”。

　　有鑒于此，行政哲學研究的第二個層次就是探索行政實踐的意義，幫助行政關系中的各方把行政過程變成一種有意義的互動。行政哲學不是只在給定的目標下討論手段選擇的有效性，而是引導人們思考每一相關方在給定目標下的立場，傾聽彼此的想法，進而尋求對目標及手段的調試，或至少是更加充分的理解。達到這一點，相關方不僅能更加信任彼此，也能更加具有主動性和能動性，從而有利于將更多的情感和智慧注入行政行動。在這個意義上，對行政意義的探索并不必然會降低行政效率，反而可能催化相關各方間的“化學反應”，從而提高行政效率。

　　激活相關方的反思意識

　　作為一種技術化的實踐，現代行政帶有強烈的決定論色彩。在科學管理時代，人們相信可以通過科學來確定一種“最佳途徑”；到了新公共管理時代，人們則信奉競爭可以在所有領域中篩選出“最佳實踐”。近些年，科學和技術的發展不斷強化了行政的決定論邏輯。比如，隨著標桿管理的興起，在標準化的測量和比較之下，誰優誰劣一目了然，想提高效率，其他所有部門就得向標桿看齊，讓標桿決定自己的發展方向；隨著循證決策的興起，在任何行政事項上，所有可及的最高等級證據匯集到一起，必然能夠給出一個科學意義上的最佳方案，也不再有進行其他討論的必要性。這種發展的結果是，行政部門越來越像機器，行政人員越來越像零件，整個行政體系則靠著不斷優化的算法模型推動運行。

　　隨著行政科學的進步，行政部門獲得了越來越多的測量工具。當行政專家將測量出的各種數據放入計量模型，總能發現某些指標間的相關關系、因果關系，由此就可提煉出效力不等的解決方案。這種問題建構和解決的方式被認為更加客觀、更加科學，避免了行政部門因為相關各方的認知偏差而受困于被錯誤建構出來的問題，從而保證行政體系得到持續優化。

　　現代行政在根本上是服務于人的生存與發展的，而人對自身境遇的反思是實現自身發展的重要前提。沒有反思，就沒有進步。當行政排斥了人的反思，它就成為一種無目的的行為。所以，當代行政似乎總是能在系統優化的層面不斷自我超越，但人的生存境遇則并未因之得到明顯改善。有鑒于此，行政哲學研究的第三個層次就是激活行政相關方的反思意識，引導相關方去思考每一種行政價值、目標與行為的合理性、適用條件、替代選擇等問題。當反思成為常態，行政實踐也將成為一種反思性的實踐，能夠時時反思其行動的合理性。在這里，相關方的常態化反思為行政行動注入了目的性，它約束著行政體系去服務于人之生存與發展的目的，而不是成為一種自為的存在，甚至凌駕于所有相關方之上。

　　在今天這樣一個技術化的時代，行政哲學研究有著特殊的重要性。如果研究能在上述三個層次上持續取得進步，將有助于增進公眾與行政部門間的信任，建立公眾與行政部門間有意義的互動，同時把牢行政服務于人之生存與發展的目的。