作者：甄杰（華東政法大學(xué)商學(xué)院工商管理系主任、同濟(jì)大學(xué)中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展研究中心執(zhí)行主任）

　　從蛇口工業(yè)區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)打響開(kāi)山炮，到在14個(gè)沿海開(kāi)放城市內(nèi)建立第一批國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)，再到黨的十八大以來(lái)各級(jí)各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園區(qū)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中的作用越來(lái)越凸顯，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大征程中作出了突出貢獻(xiàn)。尤其是黨的十八大以來(lái)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，堅(jiān)定不移地探索特色高效的發(fā)展模式，不僅逐步建立起引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，而且圍繞處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，持續(xù)推進(jìn)了園區(qū)治理能力現(xiàn)代化水平的不斷提升。

　　建立園區(qū)創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)

　　黨的十八大以來(lái)，中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)更加注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，引進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等，加快形成鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的社會(huì)文化環(huán)境以及優(yōu)良的政策環(huán)境、技術(shù)環(huán)境和市場(chǎng)環(huán)境。并且，在實(shí)現(xiàn)人民美好生活的目標(biāo)指引下，園區(qū)日益重視把自身規(guī)劃與城市總體規(guī)劃相銜接，把園區(qū)建設(shè)成人文環(huán)境優(yōu)越、自然環(huán)境優(yōu)美、生態(tài)環(huán)境和諧、文化品位高雅的現(xiàn)代化創(chuàng)新社區(qū)。

　　一是打造產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。十年來(lái)，園區(qū)在明確主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)上，注重核心企業(yè)的引入與培育，發(fā)揮其輻射帶動(dòng)作用，通過(guò)投資、創(chuàng)新、知識(shí)轉(zhuǎn)移、品牌影響力促成了園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。同時(shí)，注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和升級(jí)，激勵(lì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)中的核心企業(yè)將研發(fā)中心、區(qū)域總部遷入園區(qū)。園區(qū)內(nèi)的企業(yè)不僅形成了縱向的上下游產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系，而且加強(qiáng)了咨詢、金融、人才、管理等各種配套服務(wù)關(guān)系。進(jìn)一步地，在產(chǎn)業(yè)補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈穩(wěn)鏈的過(guò)程中，以企業(yè)為紐帶，形成了園區(qū)之間的互動(dòng)合作局面，逐步完善了蜂巢式的網(wǎng)絡(luò)發(fā)展形態(tài)，建立起園區(qū)的產(chǎn)業(yè)生態(tài)體系。

　　二是形成合理空間結(jié)構(gòu)。從地理空間看，黨的十八大以來(lái)，園區(qū)開(kāi)發(fā)的重點(diǎn)逐漸由東部向中西部?jī)A斜，使得中西部地區(qū)的園區(qū)獲得了較快的增速，在總量上已經(jīng)與東部地區(qū)平分秋色，形成了東中西部全面布局、均衡發(fā)展的局面。并且，在集約、高效等理念的指導(dǎo)下，國(guó)家加大了對(duì)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)清理整改的力度，使得園區(qū)在數(shù)量不斷增多的情況下，新增面積表現(xiàn)出遞減趨勢(shì)。同時(shí)，園區(qū)開(kāi)始重視內(nèi)部社會(huì)空間和治理體系的構(gòu)建，逐漸從單一的經(jīng)濟(jì)空間向融合了社會(huì)空間的產(chǎn)業(yè)社區(qū)轉(zhuǎn)型，開(kāi)始大量配置為職工提供生活服務(wù)的住房、公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等，重視園區(qū)環(huán)境品質(zhì)的提高，并在這一過(guò)程中形成新的制度動(dòng)力。

　　三是滋養(yǎng)協(xié)同共生關(guān)系。作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)極，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在重視招商引資、招才引智的基礎(chǔ)上，近十年來(lái)更加重視安商、育商等工作。比如，各產(chǎn)業(yè)園區(qū)更支持和鼓勵(lì)園區(qū)內(nèi)企業(yè)形成緊密互動(dòng)關(guān)系，加強(qiáng)園區(qū)內(nèi)企業(yè)之間相互采購(gòu)等交易性市場(chǎng)合作行為，并產(chǎn)生頻繁的協(xié)同合作活動(dòng)，形成了良好的創(chuàng)新氛圍。進(jìn)一步地，園區(qū)不再簡(jiǎn)單地招攬相關(guān)人才，而是注重人才工作粘性和貢獻(xiàn)實(shí)效，發(fā)現(xiàn)并培育園區(qū)內(nèi)入駐企業(yè)的領(lǐng)軍人才，為“土著”專(zhuān)家提供創(chuàng)新成長(zhǎng)的廣闊空間。

　　當(dāng)前，產(chǎn)業(yè)園區(qū)已經(jīng)由單一功能的經(jīng)濟(jì)區(qū)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)多重功能的綜合區(qū)轉(zhuǎn)變，成為產(chǎn)業(yè)社區(qū)或者產(chǎn)業(yè)新城。

　　聚焦高質(zhì)量發(fā)展，提升園區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平

　　產(chǎn)業(yè)園區(qū)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革的試驗(yàn)田。在建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的道路上，通過(guò)改革探索，園區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平不斷提高。尤其是這十年來(lái)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)在推進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展、區(qū)域一體化建設(shè)、體制機(jī)制改革以及跨境合作等方面都發(fā)揮了不可替代的關(guān)鍵性作用。特別是在當(dāng)前面臨重大公共疫情和國(guó)際環(huán)境復(fù)雜變化的多重壓力下，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的引領(lǐng)示范作用將更加重要。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家的首要任務(wù)。推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，要更好發(fā)揮園區(qū)產(chǎn)業(yè)和資源優(yōu)勢(shì)，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集群。

　　一方面，園區(qū)要持續(xù)提升自身管理水平，重視園區(qū)的規(guī)劃與運(yùn)營(yíng)工作，推進(jìn)與其他園區(qū)之間的合作，全面提升園區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平。一是重視規(guī)劃管理。園區(qū)秉承“一張藍(lán)圖繪到底”的規(guī)劃理念，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展和空間形態(tài)兩個(gè)方面對(duì)園區(qū)戰(zhàn)略方向進(jìn)行總體把控。近十年來(lái)，園區(qū)日益重視產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，明確貼合自身發(fā)展環(huán)境的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)定位，并有意識(shí)地將產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與空間規(guī)劃作為一個(gè)整體進(jìn)行系統(tǒng)考慮，促進(jìn)了園區(qū)的持續(xù)凝聚發(fā)展。

　　二是加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)管理。園區(qū)通過(guò)體制機(jī)制改革，不斷調(diào)整自身的管理職能與組織結(jié)構(gòu)，在權(quán)力配置問(wèn)題方面夯實(shí)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)。具體來(lái)看，園區(qū)以產(chǎn)業(yè)鏈招商推進(jìn)園區(qū)持續(xù)發(fā)展，以建立精準(zhǔn)招商聯(lián)動(dòng)機(jī)制優(yōu)化招商工作行為規(guī)范，營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境；通過(guò)提供生產(chǎn)保障服務(wù)、生活配套服務(wù)，提高了園區(qū)服務(wù)質(zhì)量和產(chǎn)城融合水平；通過(guò)優(yōu)化園區(qū)內(nèi)部各部門(mén)之間的工作關(guān)系，以及園區(qū)和地方政府、開(kāi)發(fā)公司等主體的協(xié)同關(guān)系，加強(qiáng)組織管理。2017年，首次從國(guó)家部委層面提出要探索政府引導(dǎo)、企業(yè)參與、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、園區(qū)共建、利益共享的“飛地經(jīng)濟(jì)”合作，通過(guò)充分發(fā)揮各地區(qū)比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)土地、技術(shù)、管理等資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和優(yōu)化配置，共同參與園區(qū)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，著力提升合作園區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理的市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化水平。

　　三是優(yōu)化評(píng)估管理。園區(qū)管理部門(mén)依據(jù)相應(yīng)的指標(biāo)體系分階段地對(duì)園區(qū)的管理過(guò)程和管理績(jī)效進(jìn)行診斷和評(píng)價(jià)。產(chǎn)業(yè)園區(qū)日益重視自身管理效率的提升，以及與周邊產(chǎn)業(yè)集群形成差異化的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，2016年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)考核制度促進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確對(duì)連續(xù)兩次考核處于最后5名的國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)，按程序報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后降為省級(jí)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)；2021年商務(wù)部印發(fā)《國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)綜合發(fā)展水平考核評(píng)價(jià)辦法》，新《考核評(píng)價(jià)辦法》新增“園區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值增速”等5項(xiàng)增速類(lèi)指標(biāo)，按東、中、西部地區(qū)分類(lèi)考核排名，并同時(shí)加大退出頻次，連續(xù)三年內(nèi)有兩次進(jìn)入本地區(qū)（按東部地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)劃分）最后5名的納入降級(jí)備選名單，商務(wù)部根據(jù)兩次考核平均得分情況分地區(qū)研提降級(jí)建議名單，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后退出國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)序列，從而實(shí)現(xiàn)有進(jìn)有退、動(dòng)態(tài)治理的有效管理。

　　在規(guī)范園區(qū)管理的基礎(chǔ)上，為促進(jìn)園區(qū)健康、可持續(xù)、集約高效、特色化發(fā)展，將園區(qū)真正培育成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，要進(jìn)一步做好以下四個(gè)方面的工作：一是要根據(jù)新發(fā)展格局明確中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的功能、定位和戰(zhàn)略目標(biāo)，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)園區(qū)發(fā)展的普遍性和持續(xù)性特征，厘清創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)在園區(qū)層面的內(nèi)涵與表現(xiàn)；二是要建立市場(chǎng)化條件下園區(qū)多元共治的管理體制，基于多主體共生的發(fā)展導(dǎo)向，形成園區(qū)協(xié)同發(fā)展模式，營(yíng)造多元聯(lián)動(dòng)、高效融合的共治氛圍；三是要形成跨行政區(qū)劃、跨國(guó)背景下的新型園區(qū)開(kāi)放方式，識(shí)別園區(qū)間差異化需求并實(shí)現(xiàn)有效匹配，在協(xié)調(diào)合作過(guò)程中建立高效可行的協(xié)商機(jī)制，并制定有效落地的利益分配機(jī)制；四是要根據(jù)園區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的具體路徑，抓牢園區(qū)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)的新的驅(qū)動(dòng)要素，在園區(qū)制度建設(shè)、多主體多層次融合發(fā)展、創(chuàng)新軟環(huán)境培育等方面不斷深化和完善。