作者：李艷（中國現(xiàn)代國際關(guān)系研究院科技與網(wǎng)絡(luò)安全所執(zhí)行所長、研究員）

　　數(shù)字治理的核心議題是基于數(shù)據(jù)（data-based）或與數(shù)據(jù)相關(guān)的（data-related）治理。其中，數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的制定是當(dāng)前數(shù)字治理的重要內(nèi)容，一般可從國內(nèi)治理與國際治理兩個維度進行觀察。不過，在數(shù)據(jù)領(lǐng)域，國內(nèi)治理與國際治理之間并不能簡單“二分”，兩者的關(guān)聯(lián)反而非常密切。國內(nèi)治理的政策措施會產(chǎn)生“外溢”效應(yīng)，影響國際規(guī)則的形成與國際合作的效果；反過來，國際規(guī)則又會對國內(nèi)政策產(chǎn)生“倒灌”效應(yīng)，影響政策制定的思路與重點。因此，數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則的制定面臨的最大挑戰(zhàn)是各國對跨境數(shù)據(jù)流動、個人隱私保護和國家安全保障之間的“平衡點”與“平衡尺度”的不同理解與把握。

　　數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則呈多元性差異化特點

　　當(dāng)前，數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則雖然還處在探索初期，但一些發(fā)展趨勢已初見端倪，整體呈現(xiàn)多元性與差異化的階段性特點。比如美國采取的策略是理念上主張全球數(shù)據(jù)自由流動，實踐中構(gòu)建數(shù)據(jù)“單向”流動格局。歐盟“兩手都要抓，兩手都要硬”，雙邊場合推動數(shù)據(jù)互認標(biāo)準(zhǔn)，多邊場合提倡自由流動，在強化個人隱私數(shù)據(jù)保護的同時，提升數(shù)據(jù)競爭優(yōu)勢。俄羅斯要求俄公民個人數(shù)據(jù)收集必須使用位于俄境內(nèi)的數(shù)據(jù)庫。印度將個人數(shù)據(jù)分為一般個人數(shù)據(jù)、敏感個人數(shù)據(jù)和關(guān)鍵個人數(shù)據(jù)，一般個人數(shù)據(jù)和敏感個人數(shù)據(jù)在境內(nèi)存儲副本的條件下可跨境流動，關(guān)鍵個人數(shù)據(jù)僅能存儲在印度境內(nèi)的服務(wù)器／數(shù)據(jù)中心，絕對禁止離境。澳大利亞、加拿大、韓國、巴西等國支持數(shù)據(jù)自由流動，但主張將保護個人隱私和國家安全寫入例外條款，包括實現(xiàn)公共政策目標(biāo)、保護個人隱私安全、保護國家安全等。

　　造成這種多元性與差異化的因素包括國情、理念、文化、傳統(tǒng)、機制與法律體系等，但本質(zhì)原因還是發(fā)展階段的不同。在數(shù)據(jù)跨境流動政策目標(biāo)上，美歐雖然有所差別，但作為發(fā)達國家都意圖掌控盡可能多的全球數(shù)據(jù)。而廣大發(fā)展中國家處在數(shù)字社會發(fā)展初期，其對數(shù)據(jù)流動中涉及的安全與發(fā)展的認知有限，對于規(guī)則制定的現(xiàn)實迫切性也相對有限，因而主要處在跟隨狀況。對于新興國家而言，發(fā)展的步伐更快一些。典型代表就是中國在數(shù)據(jù)治理方面更加強調(diào)“務(wù)實平衡”。中國數(shù)據(jù)安全觀基于總體國家安全觀，在數(shù)字經(jīng)濟蓬勃發(fā)展、信息技術(shù)突飛猛進的背景下，力圖在數(shù)據(jù)發(fā)展和安全之間尋找平衡發(fā)展。一方面，將數(shù)據(jù)作為重要生產(chǎn)要素投入生產(chǎn)，推動數(shù)字經(jīng)濟和實體經(jīng)濟深度融合、實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。另一方面，通過《網(wǎng)絡(luò)安全法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》等法律法規(guī)，以建設(shè)全方位的數(shù)據(jù)安全保障體系，不斷提高數(shù)據(jù)保護力度，有效維護國家安全與國家利益。

　　積極應(yīng)對數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)則挑戰(zhàn)

　　各國數(shù)據(jù)安全政策實踐表明，初期對于數(shù)據(jù)安全的考慮主要先從“防護”入手，第一步往往考慮如何護得住自己的重要數(shù)據(jù)。經(jīng)過一段時間的發(fā)展，尤其是本地化措施的基本到位，相關(guān)國家的關(guān)注重心更多地轉(zhuǎn)向如何在進一步促進流動中更有效地維護數(shù)據(jù)安全，即通過國際合作，實現(xiàn)機制對接，在一定范圍內(nèi)減少差異化或盡可能降低差異化帶來的壁壘與障礙。美歐日韓等國在此方面已經(jīng)采取相應(yīng)措施，力圖實現(xiàn)在所謂“價值共同體”中的機制對接。主要路徑有以下兩種。

　　一是推動“可信數(shù)據(jù)自由流動”（Data Free Flow with Trust）。2019年，日本在擔(dān)任二十國集團輪值主席國期間提出該倡議，并得到美西方國家支持。2022年5月10日，七國集團數(shù)字部長會議通過的部長級宣言，再次強調(diào)“可信數(shù)據(jù)自由流動”，并提出《促進可信數(shù)據(jù)自由流動計劃》。二是構(gòu)建“全球隱私規(guī)則保護體系”。該體系源于2011年亞太經(jīng)合組織（APEC）建立的個人隱私保護規(guī)則體系（CBPR），這是一種自愿性的、在亞太經(jīng)合組織成員內(nèi)部推行的隱私跨境流動機制。企業(yè)可通過加入CBPR以證明其符合國際認可的數(shù)據(jù)隱私保護標(biāo)準(zhǔn)。美國作為首批成員國加入CBPR后，不斷強化自身的主導(dǎo)地位，并于2020年8月提出將該體系“從APEC框架獨立出來”。

　　上述對接機制設(shè)想在實踐過程中并非一帆風(fēng)順。比如美歐間跨境流動通道存在變數(shù)。雖然在安全港協(xié)議、隱私盾協(xié)議失效后，美歐政府一直不斷溝通，并于2022年3月25日，宣布就新的跨大西洋數(shù)據(jù)隱私框架達成一致協(xié)議，但協(xié)議的進一步“落地”，尤其是美能否在實踐中實現(xiàn)對歐的相關(guān)保障性承諾還有待進一步觀察。當(dāng)然，更為重要的是地緣政治博弈帶來的影響，如美國在數(shù)據(jù)領(lǐng)域不斷針對中國推進“清潔數(shù)據(jù)”，打造數(shù)據(jù)“排華圈”，這些都在客觀上進一步加大了未來數(shù)據(jù)流動版圖的復(fù)雜性與不確定性。

　　鑒于數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則現(xiàn)狀，中國作為數(shù)據(jù)大國應(yīng)該更具“前瞻”意識，尤其是要結(jié)合未來數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展需要，不僅要考慮數(shù)據(jù)能夠“護得住”，更要考慮數(shù)據(jù)能夠“拿得來”，這就需要在制定國內(nèi)數(shù)據(jù)安全維護政策措施時，盡量探索安全與發(fā)展的最佳平衡點。這不僅需要政府制定相應(yīng)的戰(zhàn)略，出臺相關(guān)法規(guī)，完善應(yīng)有機制，更要重視行業(yè)和企業(yè)的作用。一方面要聽取它們作為“落地一線”的反饋，不斷校準(zhǔn)與修正相應(yīng)政策，提升政策的有效性；另一方面要鼓勵它們尋求更加有效的技術(shù)或標(biāo)準(zhǔn)解決方案，以最佳實踐提升數(shù)據(jù)安全的話語權(quán)和影響力。與此同時，當(dāng)前數(shù)據(jù)規(guī)則還在發(fā)展初期，正是加緊“塑造”的戰(zhàn)略機遇期。不論是在雙邊、區(qū)域還是多邊場合，對于數(shù)據(jù)規(guī)則探討的議程設(shè)置應(yīng)該更加積極。既要在一些既有機制下，就重要議題拿出有影響力的主張或有說服力的案文，還要主動搭建相關(guān)渠道，以開放和促進數(shù)據(jù)流動的姿態(tài)，引導(dǎo)與塑造數(shù)據(jù)規(guī)則探討。