作者：張雪（蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院、蘇州大學(xué)地方治理研究院）

　　新冠肺炎疫情的全球大暴發(fā)客觀上形成對(duì)全球治理、國家治理、地方治理的綜合考驗(yàn)。中國防控疫情的成功經(jīng)驗(yàn)再一次證明，在全球化時(shí)代，面對(duì)諸多復(fù)雜、多元、多層次相互交織的全球公共議題，任何一個(gè)層面的高水平治理對(duì)于全局來講都是不可或缺的。后疫情時(shí)代，在逆全球化、單邊主義、民粹主義的多重挑戰(zhàn)下，協(xié)調(diào)國家與國際社會(huì)、國內(nèi)社會(huì)三者之間的關(guān)系成為世界各國共同面臨的重要任務(wù)。如何合宜地界定并進(jìn)一步探討全球治理、國家治理與地方治理三個(gè)層面之間的共融互動(dòng)關(guān)系變得尤為重要。

　　國家治理是全球治理的重要基礎(chǔ)

　　全球治理理論從誕生到發(fā)展，始終伴隨著國家如何在場(chǎng)的爭(zhēng)論，這也使得全球治理中國家的定位構(gòu)成理解全球治理的關(guān)鍵維度。全球治理的邏輯起點(diǎn)是國際社會(huì)的“無政府性”，即在缺乏中央權(quán)威的國際體系中，強(qiáng)調(diào)多元主體的協(xié)同共治。這構(gòu)成了全球治理的基本價(jià)值預(yù)設(shè)。相比而言，國家治理的邏輯起點(diǎn)則在于國內(nèi)社會(huì)的“有政府狀態(tài)”。從治理方式上看，國家治理的基礎(chǔ)正是通過國家公共權(quán)力的代表——政府來實(shí)現(xiàn)的。國家治理的范圍嚴(yán)格局限在一國的領(lǐng)土范圍之內(nèi)，具有強(qiáng)制性、單向性、等級(jí)性等特征；全球治理則致力于在超越根據(jù)領(lǐng)土劃分的空間上，解決跨國性的公共問題。

　　全球治理與國家治理存在著顯著的差異，但兩者并非相互對(duì)立與矛盾的正題和反題關(guān)系。實(shí)際上，在全球治理實(shí)踐中，國家從未離場(chǎng)和缺位。一方面，國家是國際關(guān)系與國際事務(wù)最基本、最主要的行為主體，國家構(gòu)成了全球治理的基礎(chǔ)；而全球治理所涉及的各種議題都與國家息息相關(guān)，這從根本上決定了各國政府才是解決國內(nèi)外公共問題的最終責(zé)任主體。另一方面，在各種類型的全球治理主體中，國家擁有更高的治理能力與合法性，全球規(guī)范的落地主要依靠國家來完成。在各個(gè)領(lǐng)域中全球問題的真正解決，歸根結(jié)底還是要回到國家的邊界之內(nèi)。因此，有效的國家治理是全球良治的核心要義，離開國家，全球治理會(huì)成為無源之水、無本之木。

　　全球治理與國家治理的互為外部性

　　在高度互聯(lián)互通的國際社會(huì)中，國內(nèi)問題國際化與國際問題國內(nèi)化雙向運(yùn)行的內(nèi)在邏輯使國家治理與全球治理呈現(xiàn)出愈發(fā)明顯的互為外部性特征。

　　首先，如果一個(gè)國家無法在國內(nèi)層面進(jìn)行有效治理，那么這種國內(nèi)的失序或弱序狀態(tài)就會(huì)通過各種途徑向外部世界輸出負(fù)面影響，甚至演變成區(qū)域乃至全球性的危機(jī)。2008年全球金融危機(jī)正是由于美國國內(nèi)治理失效引發(fā)的，其導(dǎo)致的全球經(jīng)濟(jì)衰退直到今天依舊尚未消弭。

　　其次，在全球化時(shí)代，判斷一個(gè)國家是否在國內(nèi)實(shí)施了有效治理的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是，這種國內(nèi)治理在實(shí)現(xiàn)本國利益的過程中，是否損害了其他國家和民眾的利益。盡管國家治理是一個(gè)國家對(duì)國內(nèi)公共事務(wù)的治理，但這種治理歸根結(jié)底是在全球化語境中進(jìn)行的。如果國內(nèi)治理是以增加全球治理的成本為代價(jià)，那么它就不是全球良治所需要的國家治理。從這個(gè)層面上講，只有嚴(yán)格控制國家治理的負(fù)外部性，才有助于促進(jìn)國家治理與全球治理的統(tǒng)一與互動(dòng)互融。

　　可以看到，世界范圍內(nèi)的金融貿(mào)易、氣候變化、公共衛(wèi)生等議題既是全球性的，又深刻影響著每一個(gè)國家。全球治理所依托的普遍性國際規(guī)范，也會(huì)在不同程度上對(duì)國家的治理行為產(chǎn)生影響，成為國家制定國內(nèi)政策與議題選擇的重要考量因素。基于此，越來越多的國家傾向于不斷改革和完善國內(nèi)的相關(guān)制度機(jī)制，以表達(dá)對(duì)全球治理機(jī)制與制度的認(rèn)同和落實(shí)。這也有助于國家更好地參與國際事務(wù)。

　　地方是國家治理與全球治理最活躍的場(chǎng)所

　　隨著地方與國家、超國家層面的聯(lián)動(dòng)日益密切，地方的主體性不斷被激發(fā)，不僅成為國家治理中最活躍的場(chǎng)所，亦成為全球治理在國內(nèi)范圍中的拓展和延伸。全球治理本就是一種多層次實(shí)踐，應(yīng)當(dāng)被視為一個(gè)包容性的框架。因此，對(duì)全球公共事務(wù)的治理不能只在國家與政府層面進(jìn)行。

　　在全球治理內(nèi)化與地方治理外化持續(xù)相互作用并彼此滲透的新階段，無論是全球治理、國家治理還是地方治理都在經(jīng)歷明顯的職能轉(zhuǎn)變。首先，對(duì)于全球治理來講，如何進(jìn)一步打通國際社會(huì)與國內(nèi)社會(huì)的分野，將兩者作為一個(gè)整體的存在共同進(jìn)行治理已經(jīng)愈發(fā)成為全球治理研究與實(shí)踐的重要挑戰(zhàn)。其次，無論在超國家、國家還是次國家領(lǐng)域，越來越多元的治理主體正與國家分享治理權(quán)，但這并沒有動(dòng)搖國家在全球治理和地方治理中的主導(dǎo)地位。相反，鑒于國家所擁有的公共權(quán)力與資源，其在事實(shí)上正通過轉(zhuǎn)變角色與定位，成為各個(gè)層面治理事務(wù)的總協(xié)調(diào)者。這反過來也在不斷要求一國的中央政府變得更加強(qiáng)大，從而有能力在介入全球和地方事務(wù)時(shí)整合各種資源，協(xié)調(diào)各治理主體趨向共同的目標(biāo)。最后，基于全球化所帶來的網(wǎng)絡(luò)化、多中心的地方治理變革，全球治理、國家治理已經(jīng)深刻嵌入地方治理的模式、策略和路徑當(dāng)中，并在不同層面影響著地方治理的過程與結(jié)果。無論是全球治理還是國家治理，都需要地方治理的密切配合。地方直面全球治理浪潮的情形日漸分明，并且在特定的時(shí)空情景下，全球事件甚至能夠在一定時(shí)期內(nèi)持續(xù)占據(jù)地方治理議程的中心，而國家所承擔(dān)的各項(xiàng)治理任務(wù)最終也需要通過地方治理的方式予以消化和落實(shí)。

　　邁向整體善治的治理

　　隨著人類知識(shí)的進(jìn)步與治理能力的不斷提升，全球治理、國家治理、地方治理三個(gè)層次的互動(dòng)關(guān)系已經(jīng)日益呈現(xiàn)出統(tǒng)一性、互融性特征。在后疫情時(shí)代，進(jìn)一步維護(hù)和推動(dòng)這一良性互動(dòng)狀態(tài)不僅有助于全球、國家、地方三個(gè)層次的治理向整體善治的目標(biāo)邁進(jìn)，更有助于為塑造一個(gè)以全人類共同價(jià)值為精神內(nèi)核的全球秩序提供更加開放的框架。然而，我們也必須看到，當(dāng)今世界百年未有之大變局加速演變，傳統(tǒng)地緣政治回歸、全球發(fā)展失衡加劇、新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)革命深入推進(jìn)以及逆全球化思潮在全球范圍內(nèi)興起等一系列現(xiàn)實(shí)問題，給全球治理、國家治理與地方治理的共融互動(dòng)關(guān)系發(fā)展帶來了諸多挑戰(zhàn)，這些現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的復(fù)雜性與緊迫性，呼吁全人類共同深刻反思并尋求各治理層次協(xié)同應(yīng)對(duì)的新出路。

　　作為全球治理體系中越來越重要的變量，中國亟須在準(zhǔn)確把脈全球治理特點(diǎn)與發(fā)展邏輯的基礎(chǔ)上，積極應(yīng)對(duì)新環(huán)境與新變化，以更加合理的方式發(fā)揮好“集中力量辦大事”的制度優(yōu)勢(shì)，更有效地實(shí)現(xiàn)國內(nèi)國際兩個(gè)大局的良性互動(dòng)。第一，在全球治理層面，堅(jiān)持全球關(guān)懷、國際視野，遵循全球治理的規(guī)律和世界發(fā)展的潮流，繼續(xù)推動(dòng)以構(gòu)建人類命運(yùn)共同體為目標(biāo)的全球治理。針對(duì)逆全球化不斷加劇的情況，要在人類命運(yùn)共同體理念的指導(dǎo)下，繼續(xù)倡導(dǎo)人類整體命運(yùn)與利益的休戚與共，尊重差異并尋求合作，推動(dòng)全球治理朝著開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展。第二，在與全球治理的良性互動(dòng)中推進(jìn)國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，積極參與制定全球治理新制度與新規(guī)則。密切關(guān)注人類面臨的重大公共事務(wù)，從本國的治理出發(fā)，為全球治理作出積極貢獻(xiàn)。第三，在地方治理層面，隨著中國更深入地融入全球化體系，地方治理也將面臨更大的挑戰(zhàn)。為此，要提升應(yīng)對(duì)各類危機(jī)以及處理各種復(fù)雜問題的能力。這不僅需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)黨的組織領(lǐng)導(dǎo)能力、政府的行政負(fù)責(zé)權(quán)力和社會(huì)公眾以及媒體的參與型、監(jiān)督型權(quán)力，還必須在新情況和新條件下與時(shí)俱進(jìn)地更新治理路徑。總而言之，后疫情時(shí)代，三個(gè)層次的治理充分發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)且相互配合、良性互動(dòng)，才能最大程度地實(shí)現(xiàn)對(duì)人類公共問題的有效應(yīng)對(duì)。

　　（本文系江蘇省社會(huì)科學(xué)基金“國際制度競(jìng)爭(zhēng)背景下中國的國際組織戰(zhàn)略研究”（21ZZD004）、蘇州大學(xué)2021年度博瑞獎(jiǎng)教金“鑄牢中華民族共同體意識(shí)”專項(xiàng)課題“新時(shí)代中國周邊外交中跨界民族問題研究”階段性成果）