作者：陸銘（上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、中國發展研究院執行院長、中國城市治理研究院研究員）

　　2019年8月，中央財經委員會第五次會議提出，“新形勢下促進區域協調發展，要按照客觀經濟規律調整完善區域政策體系，發揮各地區比較優勢，促進各類要素合理流動和高效集聚，增強創新發展動力，加快構建高質量發展的動力系統，增強中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的經濟和人口承載能力，增強其他地區在保障糧食安全、生態安全、邊疆安全等方面的功能。要保障民生底線，推進基本公共服務均等化，在發展中營造平衡”，這明確了形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局的方向。

　　在城市化進程中，同時會發生城市人口向城市群和以大城市為核心的都市圈集中的趨勢。這個趨勢跟中國經濟的后工業化進程是相伴隨的，以中心城市為核心的都市圈將在現代服務業的發展中產生越來越強的引領作用。未來在中國將發展壯大沿海地區的京津冀、長三角和粵港澳三大城市群，以及以成渝雙城經濟圈為核心的中國經濟第四極。在中國其他地區則將形成以武漢、鄭州、西安等國家級中心城市為核心的區域性城市群，以及若干個以省會級城市為核心的小城市群。在一些大城市附近將形成半徑在30至50公里甚至80公里的都市圈，根據都市圈范圍之內產業對于人口的吸納能力，都市圈范圍之內將集聚1000-5000萬人口。中國將形成以城市群和中心城市為要素空間載體的區域經濟發展格局。在城市和城市之間，雖然經濟是高度集中的，但同時人口也將與經濟同步集中，在此過程中，地區之間的人均GDP和生活質量正在逐步實現平衡發展。

　　未來在中心城市及周邊的都市圈，人口將持續增長。而在遠離中心城市的外圍地區，將出現人口負增長。為了順應這一人口重新布局的趨勢，需要實施差別化的城鄉和區域發展政策。

　　在人口大量增長的中心城市及周邊的都市圈，要順應人口增長的趨勢，通過供給側的改革來建設高效且宜居的大城市。一方面，城市的規劃要以科學預測的人口增長趨勢為基礎，在保持城市面積適度擴張的過程中，建設緊湊型城市，避免城市出現低密度的蔓延。為了順應人口增長和出行的需要，在人口聚集的都市圈建設密集的軌道交通網絡，提高公共交通在出行中所占的比重。在教育、醫療、文化設施等公共服務的提供中要改善供給的數量、質量、結構和空間布局，適應人口的增長和人口空間布局所出現的調整。在個別超大型城市，隨著服務業比重越來越高，服務業的就業崗位和消費需求將集中在中心城區，因此需要做好人口重新向中心城區集中的準備，避免盲目進行居住人口的疏散，造成更為嚴重的“職住分離”問題。在生態保護方面，在高人口密度的大城市，一方面要在生產中提高環境友好型的服務業占比，對制造業加強污染管控。另一方面，在生活中要通過提高公共交通的比重以及清潔能源的使用，減少碳排放。同時，在生態宜居方面，建設立體綠化、口袋公園等適應高密度城市發展的綠化模式。

　　在經濟和人口向著城市群，特別是中心城市周圍的都市圈集中的過程中，一部分省份以及城市群相對外圍的地區將出現人口的負增長。一些城市轄區范圍之內的農村人口將大幅度減少，甚至有一部分城市的中心城區也會出現人口的負增長，從而呈現出“收縮城市”的現象。在人口負增長地區，將需要進行減量規劃。雖然人口的負增長會對經濟增長的總量產生負面的影響，但是也要看到，對于發展農業、旅游和自然資源等產業來說，人口負增長恰恰是提高人均GDP的機遇。適度的人口負增長，也有利于承載力較弱地區的生態恢復。在收縮城市，需要將公共服務向中心城區適度集中，以提高公共服務的提供質量和效率。

　　為了推動形成優勢互補高質量發展的區域經濟布局，要優化和完善全國主體功能區規劃，通過生產要素市場改革，推進一體化發展。

　　第一，要優化和完善《全國主體功能區規劃》。

　　在將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四類的基礎上，應進一步在省內劃分出產業發展區、農業主產區和生態保護區，并識別出人口凈流入和凈流出地區，進行分類規劃。“提高中心城市和城市群綜合承載和資源優化配置能力”，對人口流出地區制定適度減量發展的規劃。建設用地、投資等資源投向與人口流動方向在總體上保持一致。

　　中央財政轉移支付一方面要幫助相對欠發達地區有效促進其具有比較優勢的產業發展，并幫助他們建設公共服務和基礎設施，提高其生活質量。另一方面，還需要幫助人口流入地區提供適應人口增長趨勢的公共服務和基礎設施。其中最為重要的是提供與常住人口規模相適應的教育，特別是高中階段的教育。中國即將成為高收入國家，但與OECD國家相比仍有3-4年的人均受教育水平差距，為了彌補這個差距，必須逐步普及高中階段的教育，而這一任務在人口大量流入的特大和超大城市更緊迫。

　　第二，要進一步發揮優勢地區的高效集聚的潛力，增加經濟和人口的承載力。

　　在國家中心城市及其周圍地區，以都市圈規劃作為推進區域經濟一體化的抓手，并更好地發揮中心城市對周邊城市的帶動作用。為了順利實現這個美好的愿景，可以建立跨行政區的行政管理機構或協作機制，負責城市群和都市圈的規劃和跨行政區的公共品提供，并以公路和鐵路的網絡化為抓手，以制度和政策的一體化為保障，推進城市群和都市圈內大中小城市協調發展。

　　深化土地制度改革。新增建設用地指標根據常住人口的增長數量和速度進行分配。不同地區之間應進一步展開跨地區建設用地指標轉讓的制度改革，包括存量未用的建設用地指標，閑置的城鄉建設用地復耕為農業或生態用地后產生的建設用地指標。在人口流入地增強土地管理的靈活性，放松建設用地容積率管制，實施多功能用途的土地管理制度，并且允許不同功能用途的土地進行更靈活的功能轉換。

　　在住房制度方面，逐步將公租房和廉租房覆蓋到長期穩定就業和居住的常住人口，增強對于低成本居住形態的包容度，為更多的低收入群體融入大城市的生活創造條件。通過增加住房供應，建設多元化的住房供應體系，保障房地產市場的健康、長效、穩定發展，增加對不同收入和技能水平的勞動力的容納能力。

　　人口和戶籍管理制度改革。在戶籍制度改革方面，加強對于特大和超大城市戶籍制度改革力度，降低穩定就業的外來常住人口落戶本地的門檻，主要依照穩定就業和繳納社會保障的年限進行積分。正確認識產業集聚發展帶來的低技能勞動力就業增長機會，科學對待優勢地區大量低技能勞動者流入的趨勢，淡化教育水平在積分落戶中所起的作用。另一方面，逐步擴大居住證覆蓋范圍，并逐步縮小居住證持有者和本地城鎮戶籍居民之間的公共服務差別。戶籍制度逐步調整為常住地登記制度，逐步實現公共資源按常住人口配置。

　　第三，要建立和完善地區間利益共享機制。

　　在發展中營造平衡的區域協調發展道路，必須以地區之間的人口自由流動為前提。人口自由流動本身就是中小城市一部分人口共享中心城市發展成果的途徑。進一步擴大城市群內優先實現戶籍準入年限同城化累計互認的范圍。中心城市對來自于其他城市的長期穩定就業人口應加快落戶的速度，降低落戶的門檻，讓他們在中心城市獲得享受醫療和教育資源的平等權利。

　　可以以城市群為單位探索成立共同發展基金。由相關各地區政府按各自GDP總量進行投入，專門用于提供跨界的公共品，既要對中心城市及周圍優勢地區增加投入（如跨界基礎設施建設），增強其經濟和人口的承載力，也要推進城市群內部公共服務均等化和對欠發達地區有效的轉移支付。

　　建立并完善財稅分享機制。上述由各地區政府共同成立的發展基金，如果作為投資基金，按市場化方式運作，目標是最大化投資回報，那么，所產生的利潤分享本質就是財稅分享。此外，在實踐中已經出現了一些“飛地經濟”的模式，中小城市聯合中心大城市，利用大城市的綜合優勢，共建產業園，并分享由產業園產生的稅收。其中，共建產業園的建設用地指標可以來自于相對外圍的中小城市，而資金投入則更多來自于中心城市。有些飛地經濟的產業如果占地更多，技術水平相對較低，則更宜建在外圍城市。

　　實現服務互通共享。在城市群一體化進程中，具有發展優勢的中心城市，應以更為開放的姿態，探索醫療和教育等優質資源服務于其他地區的體制和機制。既要對來自于其他城市的長期穩定就業人口加快落戶，又要通過在異地建設分院和人員交流等形式，形成服務于其他地區的共享機制。中心城市要看到服務的互通共享是著眼于整個城市群的共同發展的，如果僅看到“共享”，看不到“共贏”，則難以真正推進區域經濟一體化。

　　第四，建立和完善配套的治理機制。

　　為了“在發展中營造平衡”，要從根本上淡化地方政府的GDP和稅收總量考核機制。特別是相對缺乏集聚經濟的中小城市，經濟發展的績效應更注重人均指標和生活質量。地方經濟發展的最終目標是為了不斷滿足人民對美好生活的向往，為此應強化常住人口對日常城市管理和公共服務提供等方面的評價和反饋機制，逐步加強常住人口綜合滿意度指標對于地方政府考核的引領作用。

　　從更遠的長期來看，新的中央－地方財政關系必須逐步建立起來。未來，允許地方政府自主發債，或擴大中央代發地方政府債券的范圍，可以讓融資成本低于目前各類短期債務的成本，并且可以有效地利用地方政府的信息優勢，讓融資的數量和結構更符合當地實際需要。同時，必須打破地方政府對于中央政府的“剛性兌付”預期，避免地方債務不斷膨脹的“道德風險”，讓地方政府財政的責、權、利更為對稱。不僅如此，還需要尋求新的機制來制約地方政府，避免其出現無約束的債務膨脹。一方面，更完善的金融市場和更透明的信息是保證地方政府融資規模受制于其資產數量與質量的機制。另一方面，當地居民通過地區間移民“用腳投票”，也是約束地方政府的必要機制，防止地方政府投資超過實際需求。在這個意義上，勞動力流動是中國這樣的大國治理結構中必不可少的構件。