作者：陶希東(上海社科院社會學研究所研究員)

　　在全球化、互聯網、大數據等現代技術的革新與推動下，不同維度、不同性質的“跨界融合發展”（行政區邊界、職能邊界、權力邊界等）成為互聯網時代社會經濟發展的“新常態”。創建適應新發展特點的政府跨界治理新模式，成為全球政府改革創新的共同趨勢和任務。在跨行政區治理方面，歐盟、東盟、非洲聯盟等次區域合作一直是跨國合作的典型案例。新冠肺炎疫情的全球爆發，凸顯了疫情數據共享、物資互助的跨國協同治理的重要性，也表明當今世界是一個高度相互依賴、互聯互通的命運共同體。近年來，隨著大數據、人工智能等技術促發的數字化轉型，各類平臺企業和共享經濟蓬勃發展，跨界發展的新業態、新模式層出不窮，各類跨界問題也開始集中爆發，如數據濫用、隱私泄露、監管困境等。如何圍繞公共服務數字化、政務服務集成便利化、監管在線協同高效化，構筑多部門參與的一站式、一網式平臺型政府治理格局，成為未來世界各國政府體制改革的新挑戰、新任務。近年來，中國政府結合“放管服改革”和營商環境建設，在北京、上海等超大、特大城市推行“讓數據多跑路，讓群眾少跑腿”“最多跑一次”“城市大腦”“無證明城市”“一網通辦”“一網統管”等改革，為跨區域、跨部門治理改革提供了很好的經驗積累。

　　跨界治理是一項復雜性系統改革，超大、特大城市應先行先試

　　由于超越傳統的空間權力、職能權力范圍，包括跨越行政區邊界、職能權力邊界的“跨界治理”，往往面臨著多重制度、政策的約束，實行起來并不是那么容易。就像新冠肺炎疫情防控中，世界各國都知道跨國合作的重要性，但一些國家在利益面前，“相互封鎖”多于“開放合作”。在國內，盡管國家層面實施了區域協同戰略、“互聯網+”政務服務、“放管服”改革與營商環境建設等重大舉措，旨在推動跨區域、跨部門、跨領域、跨層級的集成化、系統性跨界治理，但由于受經濟發展程度、治理意識等因素的影響，一些省市依然缺乏同步構建多維度“跨界治理”的動力和能力，資源統籌、數據共享和協同治理的進度不一、水平各異，給構建以國內大循環為主體的新發展格局帶來了一定的影響。

　　在此背景下，筆者以為，城區常住人口500萬-1000萬的10座特大城市（東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟南、沈陽、青島）和人口超過1000萬的6座超大城市（北京、上海、天津、重慶、廣州、深圳），作為國家城市群、都市圈的核心城市，是新發展階段促進我國經濟高質量發展、加快構建新發展格局的重大引擎，但是其生產要素的高度集聚性、快速流動性、社會高異質性等城市性，決定了其社會問題的跨越性、跨部門特性更加明顯，使得整個社會環境更加復雜、更具不確定性和脆弱性。因此，超大、特大城市將自身置于當地城市群或都市圈乃至全球化視域中，率先實施系統性、整體性、集成性的跨界治理體系，通過高效能的現代化治理，化解“大城市病”，防范重大風險，確保城市安全、包容、繁榮發展，既是實現國家治理體系和治理能力現代化目標的重要基礎，更是加快構建新發展格局的客觀需要。

　　超大、特大城市率先建立“四維”跨界治理的基本框架與行動建議

　　超大、特大城市的社會跨界治理體系，主要包括跨區域治理、跨層級治理、跨部門治理和跨公私合作伙伴治理四個基本維度。基于這四個維度的跨界治理體系建設，具體可以從以下幾方面入手：

　　構筑跨政區協同治理體系，塑造城市區域社會共同體。全球超大城市的發展規律表明，隨著交通技術革新和城市擴張蔓延，以傳統行政邊界為限的超大城市已經演變成功能性的全球城市區域，人口的跨界通勤流動、服務同城化、經濟一體化發展成為不以人的意志為轉移的大趨勢。因此，打破守好“一畝三分地”思維，克服行政區劃對基礎設施、要素流動、公共服務、環境保護、公共安全等領域的剛性約束，適時創新區域政治運行格局，尋求并完善跨政區合作機制，探索跨政區協同治理新平臺，成為超大城市治理的必然選擇。在這方面，西方國家已經積累了一些相對成熟的經驗，如美國一些超大城市積極參與州際協定、政府理事會、地方政府協會等跨區域協調組織。我國長三角城市群，近年來在跨區域協同治理方面也取得了諸多顯著的成效，如消除“斷頭路”、醫保異地報銷、政務服務“跨省通辦”等，值得全國其他城市群、都市圈中心城市學習和借鑒，從而推動圍繞硬件設施互聯互通、公共服務跨域均等化、人才自由流動、公共安全聯動執法、數據資源開放共享、社會組織跨地域拓展等方面的發展，努力建設以超大、特大城市為核心的高質量、一體化發展的“超級鏈接版圖”“無障礙服務圈”“數字生活圈”“共同利益圈”。

　　構筑縱向跨層級治理體系，塑造市域社會治理現代化新格局。盡管世界各國的體制各異，但處理好不同層級政府之間的關系，是保障治理有效性的共同體制基礎。超大、特大城市的跨層級治理，主要是指按照集權與分權相結合的原則，構建科學、有效的上下級政府間關系（市與區、區與街鎮、中心城區與郊區等），依法明晰市、區（縣）、鄉鎮基層政府各自的職能體系，社會治理和服務重心向基層下移；進一步理順市、縣、鄉鎮(街道)權責關系，完善權責明晰、上下貫通、層層推進的三級縱向治理架構，形成市級統籌協調、縣級組織實施、鄉鎮(街道)強基固本的市域社會治理鏈條，做到治理系統上下對接、數據信息上下聯通共享，既發揮市級政府的統籌協調作用，促進社會治理資源在全市區域的公平合理配置，又要充分調動各區縣、街鎮政府的積極性，解決“條塊分割”的問題，創造基層社會治理的品牌，進而促進整個城市社會的公平、包容與和諧發展。

　　構筑跨部門治理體系，提升無縫合作的整體性治理效能。傳統科層制治理面臨政出多門、分段管理、各自為政的“碎片化”困境，但面對各類跨界融合發展的平臺企業、共享經濟等新業態時，多部門之間如何展開有效的跨部門協同治理，是一大現實挑戰。超大、特大城市社會的跨部門治理，是指針對關聯性、滲透性較強的社會公共事務，由政府多個職能部門，以新一代信息技術為支撐，搭建信息共享的跨部門線下、線上共治平臺，明晰協同治理的共同目標愿景、責任體系和共同行動方略，克服政府部門之間各管一段、各自為政、碎片化等困境，向公眾提供無縫隙、便利化服務，從而合力整治相關社會問題的協作性治理過程。在實踐中，跨部門治理的形式有：由諸多機構職能合并而成的大部制、臨時性或常設性的部際委員會（聯席會議）、專門工作組等。在實踐中，上海、北京、深圳等超大城市在改善營商環境過程中推行的“大數據中心”“一網通辦”“最多跑一次”改革等，都是跨部門治理的典型經驗。一般而言，跨部門治理可以從服務和管理兩個方面展開：在服務方面，要全面推行以用戶為中心的“一網通辦”“一業一證”“高效辦理一件事”等跨部門系統，建設一體化大數據中心、一體化在線政務服務平臺，為市民和企業提供最高效的整體性公共服務；在管理方面，著力建設好多部門數據共享的“一網統管”和“應急指揮大腦”，實現“一屏觀全城”，時刻把握城市安全“脈搏”，推動城市治理向智慧化、精細化邁進，從事中事后處置管理向事前預知預防升級。

　　構筑跨公私合作治理體系，打造人人盡責的社會治理共同體。跨公私合作伙伴治理，是指為應對日趨多樣化的民生服務需求，政府采取財政撥款、稅收優惠、購買服務等形式，有效吸納社會組織、市場主體、社會個體積極參與社會治理活動，旨在擴大公共服務供給、提升公共服務品質，形成人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。因此，城市政府在樹立“市場能做的讓市場做、社會能做的讓社會做”的平等伙伴關系理念基礎上，一方面要切實發揮黨建引領作用，健全市場組織、社會組織參與社會治理的“一攬子”政策，引導社會組織參與社會治理，搭建載體平臺，助推社會組織“動”起來、“活”起來；另一方面，要以社會志愿服務為抓手，廣泛動員一切力量參與社會共建共治，廣泛凝聚思想共識，構筑共建共治共享的社會治理新格局，從而不斷提升群眾的歸屬感、獲得感和幸福感。