中國減貧事業發展成就和貧困治理發展啟示

　　——以浙江省貧困治理的先行探索實踐和經驗為例

　　作者：陳志鋼（浙江大學求是講席教授、中國農村發展研究院國際院長）；王建英（浙江財經大學經濟學院副教授、浙江大學公共管理學院博士后）

　　國務院新聞辦公室4月6日發布《人類減貧的中國實踐》白皮書，系統梳理、科學總結了中國共產黨建黨百年來，尤其是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央團結帶領全黨全國各族人民消除絕對貧困的扶貧實踐探索經驗。作為東部沿海經濟較發達省份，浙江省扶貧的體制和政策創新對中國貧困治理貢獻了更多“浙江智慧”和“浙江樣本”?！吨腥A人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出，支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區、浦東打造社會主義現代化建設引領區、浙江高質量發展建設共同富裕示范區。在此背景下，結合浙江省貧困治理的先行探索實踐和經驗，筆者從農村減貧、城鄉融合發展、實現共同富裕的視角，解讀中國減貧事業發展成就和貧困治理發展啟示。

　　農村絕對貧困治理階段，農村貧困標準不斷提高的同時，實現農村絕對貧困人口不斷下降并清零。作為世界上最大的發展中國家，中國實現了快速發展與大規模減貧同步、經濟轉型與消除絕對貧困同步，農村扶貧沿著縣-鄉-村-人的路徑，由消除貧困縣、貧困鄉鎮的區域性絕對貧困向消除絕對貧困農戶的方向演進。隨著經濟社會的發展和人民生活水平的提高，為滿足貧困農戶的基本生活需求，中國在扶貧開發時采用過三種農村貧困標準，分別為低水平生存標準、基本溫飽標準和結合“兩不愁、三保障”的現行貧困標準，經歷了從單一收入貧困標準到收入與消費支出相結合的綜合貧困標準的轉變過程。低水平生存標準下，貧困人口從1978年的2.5億人下降到2007年的1479萬人；基本溫飽標準下，貧困人口從2000年的9422萬人下降到2010年的2688萬人。2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅總結表彰大會上莊嚴宣告，經過全黨全國各族人民共同努力，在迎來中國共產黨成立一百周年的重要時刻，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，現行標準下9899萬農村貧困人口全部脫貧，832個貧困縣全部摘帽，12.8萬個貧困村全部出列，區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務，創造了又一個彪炳史冊的人間奇跡！在提高貧困人口收入水平的同時，貧困地區的基本生產生活條件得以改善，經濟社會發展進程更快，社會治理能力更強，為全面推進鄉村振興、實現全面小康、走向共同富裕奠定堅實基礎。

　　低收入群體幫扶階段，適應經濟社會發展水平，有效緩解相對貧困。參照世界銀行公布的收入分組標準，中國在2010年就實現了由中等偏下收入水平向中等偏上收入水平的重大跨越。中國消除絕對貧困取得舉世矚目的巨大成就，但仍為低貧困標準上的貧困治理。為適應經濟社會發展水平，中國應以縮小收入差距、增加低收入群體收入為目標，構建緩解相對貧困、幫扶低收入群體的長效機制。首先來說，緩解相對貧困應科學確定相對貧困標準以識別低收入群體。浙江省2018年按照“上年當地最低生活保障標準的1.5倍或不低于上年當地農民人均可支配收入的40％”的相對貧困標準認定新一輪低收入農戶。在相對貧困標準下，收入不平等程度、低收入農戶收入增長速度與社會平均收入增長速度的比較，應成為考核一個地方相對貧困狀況和扶貧績效的指標。在《低收入農戶高水平全面小康計劃（2018-2022年）》中，浙江省設定“低收入農戶收入年增幅保持在10%以上，并高于當地農村居民收入增長水平。到2022年，低收入農戶最低收入水平達到年人均9000元以上，有勞動力的低收入農戶年人均收入水平達到18000元”的低收入農戶高水平全面小康計劃目標，為此提供了良好借鑒。

　　力破城鄉收入差距鴻溝階段，在城鄉融合發展中破解區域差異大難題，實現城鄉收入差距的不斷下降。改革開放以來，中國經濟實現了長期穩定的高速增長，城鄉收入差距也隨中國農村改革的推進力度和施策范圍而變動。為實現全面小康，走向共同富裕，需保障農民收入增速持續快于城鎮居民收入增速。對農民開放城市權利、促進生產要素的有序流通、進一步合理改革收入分配制度，是縮小城鄉居民之間、城市和農村居民內部收入差距的重要路徑。在這方面，為減緩浙東北和浙西南地區發展不平衡的現實，把“發展落差”變為“發展空間”，實現全省區域協調發展，浙江省在2002年正式實施“山海協作”工程，以項目合作為中心，以產業梯度轉移和要素合理配置為主線，通過發達地區產業向欠發達地區合理轉移、欠發達地區剩余勞動力向發達地區有序流動，激發欠發達地區經濟活力，推動經濟加快發展，提高人民生活水平。以“溫州模式”為代表的鄉鎮企業的快速發展所帶來的農村工業化，貢獻了更多的就業崗位和工業總產值，促進農民工資性收入的增長。此外，農村工業化伴隨的產業集群的生產組織形式，提供了中小企業成長的環境，通過分工協作幫助解決中小企業面臨的資本壓力等問題，獲得競爭優勢。產業集群的發展，在促進浙江省小城鎮發展的同時，吸引集聚了大量農村人口，實現就地轉移就業。同時，政府也能低成本、高效率地提供城鄉基本公共服務?！笆濉睍r期，浙江省城鄉居民收入倍差從2.07倍縮小到1.96倍，成為城鄉收入差距最小的省份之一。

　　共同富裕奔小康階段，構建更加公平、更可持續、更有效率的社會保障體系，全面夯實共同富?；A。世界銀行研究發現，當貧困發生率下降至3%及以下，利貧性的社會保障措施將成為貧困治理的主要手段。社會保障扶貧主要是教育、健康和培訓、就業扶貧，是人的發展能力保護和培育的重要扶貧措施，有利于全面夯實共同富?；A。目前，戶籍制度改革雖取得一定成效，但非戶籍常住農民工社會保障是相對貧困治理和實現共同富裕的短板，仍需完善以居住證為載體的城鎮常住人口基本公共服務提供機制。同時，需進行合理的制度設計，實現農民工社會保障的全面覆蓋。浙江省采用分縣市包干，先在縣域范圍內實行城鄉居民統一的低保標準，然后在財政可行的基礎上逐步在地市一級提高統籌層次。浙江省低保標準逐步城鄉統籌一體化的做法，可借鑒應用于社會保障的其他方面，也可在全國進行推廣應用。此外，中央財政應在社會救助領域發揮更積極作用，通過將財政支出責任上移，使城鄉相對貧困家庭獲得救助的資格和救助水平不因地方財力的制約而受影響。在農村養老、醫療和教育等社會保障方面，貧困人群、特別是特殊人群（老年人、兒童和殘疾人等）的保障水平和救助力度應進行逐步完善和分區域推廣施策。