作者：北京大學政府管理學院副教授，博士生導師，北京大學國家治理研究院副研究員苗慶紅；北京大學政府管理學院博士研究生 鐘明熹

　　近年來，減稅降費政策的實施，在有利于增強市場主體活力、實現高質量發展的同時，也在一定程度上影響了基層財政收入。2019年我國實現了減稅降費2.36萬億元；2020年前三季度減稅降費共累計達2.09萬億元。在此基礎之上，又由于疫情對經濟的破壞，2020年地方本級公共收入出現了連續下滑，第一季度同比下降12.3%，前二季度同比下降7.9%，前三季度同比下降3.8%。可以說，基層財政當前所面臨的公共收入緊縮可謂是空前的。與此同時，收入遭受“血崩”的基層財政還要直面公共支出中關于“生存”和“發展”的雙重考驗：“生存”即地方落實“保基本民生、保就業和保市場主體”的“三?！比蝿?；“發展”即招商引資、項目落地和基礎設施配套等。疫情沖擊使得基層財政往往難以對兩者同時兼顧，在財力薄弱的地方，財政部門只能“看菜吃飯”，在完成工資發放和債務履行之后若有結余再用于經濟建設，基層財政陷入前所未有的窘迫境地。

　　從地方上看，在一些經濟發展較為落后、對轉移支付較為依賴的地區，種種應急措施開始被嘗試。對于嚴峻的公共收支矛盾，基層財政主要是盤活存量，利用一切可以利用的資源，全面地整合、清理現有資金，將連年結轉在各單位賬戶中結余的、閑置的資金化零為整；為了進一步彌補財力缺口，將資金及時籌措到位，一些地方的基層財政開始采取其他舉措以盤活存量，例如對于一些往年收費不規范的公共設施開始規范化地有償使用等等。

　　從中央來看，為了應對新冠肺炎疫情和落實“六保”任務，財政部新增了赤字1萬億連同新發行的1萬億抗疫特別國債共2萬億資金發放至基金，并建立了特殊轉移支付機制以確保資金的直達而不被截留挪用。截止10月底，除了由稅務部門精準執行用于支持新增減稅降費的3000億資金外，屬于直達管理的1.7萬億特殊轉移支付資金已經形成了逾70.9%的實際支出，達1.198萬億元。在此當口，我們需要審慎地看待以下幾個問題：第一，特別資金在數量上仍難以解決基層的財政困境。盡管1.7萬億的直達資金看似體量龐大，可如果考慮到我國縣級基層的數量多達2856個，那么平均下來每個縣級財政也只能得到5.95億左右的轉移資金，基層財政問題依舊十分嚴峻。第二，通過一般轉移的資金由于其相對專項轉移的比例較低，基層能用于彌補財力缺口的資金不足。從財政部11月12日發表的最近進展來看，特別直達資金中亦有4500億元被用于保障重大項目的建設。從如此大體量的公共資金用途中，看得出我國對于疫情嚴防死守的決心。但是，問題在于，新冠疫情的嚴重程度在我國存在較為明顯的地區間差異。在一些疫情影響相對較輕微的地方，過量的公共資金投入到衛生建設中，將壓縮支出到更有緊迫需要的領域空間，導致資金的使用效率大打折扣，無法解決基層財政眼下的短期困難。

　　總的來說，當基層財政的公共收入只減不增，公共支出只增不減，各種應急措施難以為繼時，上級的轉移支付可以說成為了基層唯一能指望的“救命稻草”。然而，無論是特殊轉移資金，還是一般轉移資金，亦或是專項轉移資金，都或多或少存在著一些問題。公共收入、公共支出與轉移支付的現狀三者匯集在一起，共同形成了目前我國后疫情時代下的基層財政困境。要改變當前這一局面，緩解基層收支矛盾，防范地方債務風險，必須要采取多管齊下、多措并舉的應對策略。

　　一、提高一般轉移支付的比例，強化地方資金使用的自主權

　　現有轉移支付實踐中存在的一個問題是專項轉移的部分較高，由于專款專用，地方無法針對性地解決其現實存在的緊迫需要。而相對來說，地方又對當地公共品的需求具備信息上的比較優勢，能夠更加清楚地方的實際支出需求在哪里，從而將資源引導至更有需要的公共支出中，把錢花在刀刃上，把資金用出效率。同時，過度的中央財政集權容易滋生腐敗、創設尋租空間，為“跑部錢進”提供明確的、具體的、有效的“下手對象”。因此，通過提高一般轉移支付的比例、加大地方的資金使用自主權，不僅能有效緩解基層財政困境，更能從整體上提高公共資金的使用效率。

　　二、保市場主體要“長短結合”

　　從根源上破解基層財政困境的一個思路是保護市場主體，培育稅源。為此，需要實施長期和短期并重的舉措。

　　從短期來看，盡管由于疫情對經濟沖擊的全方位性，減稅降費的惠企政策有可取之處，但要注意的是，覆巢之下并非沒有完卵。在疫情期間，比如一些大數據分析相關的企業在這個過程中受到的影響甚微，利潤非降反升。對于這部分產業，惠企政策的經濟效應相對而言要小很多。這說明，減稅降費“一刀切”，不能光只看“量”，還要注重“效”，否則財政可能需要為此承受不必要的負擔，甚至可能錯失原本可以緩解基層財政緊張局面的良機。

　　從長遠來看，保護市場主體最有力的抓手其實是地方政府本身。首先，地方政府需要打造成更為完善和全面的服務型政府，創造適合企業持續發展的營商環境。一些地方政府的官員在招商引資時“八抬大轎”，等到企業落地后卻“偃旗息鼓”，這種做法實踐中并不少見，但無疑是不可取的。其次，進一步減輕企業的稅負反而能為地方政府提供更高的稅收收入，夯實稅基。這是由于稅收的降低能減輕政府對市場的干預，對私企能夠形成更強烈的激勵，進而促進形成更有競爭性的市場，最終反哺地方政府財政，促成經濟發展的良性循環。

　　三、探索建立常態化的應急時期央地稅收分成調整機制

　　今年3月份的國務院常務會議明確，階段性提高地方財政留用比例。3月1日至6月底，在已核定的各省份當年留用比例基礎上統一提高5個百分點，新增留用約1100億元資金，全部留給縣級使用。會議還提到，加快下達轉移支付資金，指導各地優先用于疫情防控和“三?！敝С霭磿r足額支付。有缺口的地區一律要調減其他項目支出。這一臨時性的調整為特殊時期下的基層財政渡過難關奠定了重要基礎。同時，考慮到政策制定的嚴肅性，建議探索常態化的應急時期央地稅收分成調整機制。這樣做一方面是可以更好地應對諸如疫情等突發事件的緊急性，減少轉移支付在行政效率中造成的無謂損失。另一方面，常態化的稅收分成調整機制能為地方帶來可預測性，從而防止基層在財政困境下“動用家底”、“變賣家當”等“病急亂投醫”的行為，實現對應急事件的有力、有序、有效管理。

　　四、合理發行可轉換債券，防范地方政府債務集中到期風險

　　后疫情時代下的地方政府，不僅要應對尖銳的基層公共收支矛盾，同時還亟需采取一定措施來周轉因還債期過于集中的債務壓力。我國當前地方債務規模龐大，且陸續臨近還款期限，截止2019年11月底，地方政府債務余額多達21.33萬億，地方政府債務償還期集中在2020至2024年，到期金額分別為2.08、2.67、2.74、3.47和2.59萬億。為此，建議繼續發行可轉換債券來借新還舊，以債務置換、重組、展期等方式，用時間換空間，減輕還款高峰期下地方政府的債務壓力，防范債務違約風險。

　　五、將財力真正下沉，引入新績效預算編制方法

　　我國目前基層財政困境的形成，很大程度上是分稅制改革、“營改增”等國家財稅體制改革所遺留下的，所針對的是當時中央財力緊缺，難以實施有效的宏觀經濟調控和保障全國層級支出的問題?？扇缃瘢谖覈^為普遍的基層財政困境和高居不下的轉移支付依賴背后，反映的是我國財政體系和預算管理的落后性。要真正實現有效、可靠的“行政控制”，與其耗費大量時間、人力和物力研究如何給地方分配資金、轉移資金，不如考慮引入新績效預算編制方法，用總額來控制，用獎懲來激勵，用績效來評價。

　　六、改善央地財政關系，明晰應急財政事權與支出責任，建立與突發事件等級相匹配的中央轉移支付機制

　　疫情這一突發公共事件導致基層財政更加惡化，是對我國央地財政關系乃至國家財政體系的一場檢驗。究其根本，是由于基層財政扛起了過多的支出責任所導致的。這意涵了兩個重要的政策啟示：一是事權與支出責任劃分有待明晰。翻看有關于應急時期下央地間支出責任的一些規定會發現，其主要內容大多是原則性、抽象性和概括性的，不具有可操作性。從而導致地方政府承擔過多的應急支出責任。二是在全國范圍內的突發事件中，中央一級財政應處于主要支出地位。在一場公共衛生危機中，地方的支出是具有外部性的，如果把支出責任壓在地方肩上，勢必導致效率的喪失。因此，中央應該對這種影響到全國范圍的重大事件扮演“主人翁”地位，承擔更主要的支出責任。這既是我國社會主義“集中力量辦大事”制度優勢的彰顯，又是形塑國家財稅體系未來改革方向的應運。

　　（本文系北京大學“新型冠狀病毒感染的肺炎防控攻關專項課題（人文社科類）”一般項目和北京大學公共治理研究所專項課題資助研究項目（YQZX202008）“應對突發公共衛生事件‘緊急預算’制度的構建及政策建議——以新冠肺炎應急財政支出為例”的階段性研究成果）