作者：全國人大常委會法制工作委員會副主任 許安標

　　立法是法治的基礎和前提，法治是國家建設發展的重要內容，是國家軟實力的重要體現。新中國成立70年來，立法順應實踐發展、人民要求，與國家經濟社會文化等各方面一道，構成了波瀾壯闊、絢麗多姿的新中國建設發展圖景。

　　一、新中國70年立法的歷程與成就

　　新中國70年立法，經歷了不平凡的發展歷程，取得舉世矚目的輝煌成就。

　　新中國成立前夕，1949年2月，黨中央依據革命根據地法制建設的經驗，發布了《關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區的司法原則的指示》，廢除舊法統。9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議舉行，通過具有臨時憲法性質和作用的《共同綱領》，確認了黨領導全國人民進行革命斗爭的成果，確立了我國的國家性質和國家政權組織形式，會議還通過了《中華人民共和國中央人民政府組織法》。這些為中華人民共和國的成立提供了法治基礎。從1950年開始，根據共同綱領的規定，中央人民政府先后制定了婚姻法、土地改革法、工會法、懲治反革命條例、懲治貪污條例、選舉法等一系列重要法律法令，為鞏固新生政權、確立新的社會秩序，提供了法治保障。1954年9月，第一屆全國人大第一次會議通過《中華人民共和國憲法》，確立了人民民主原則和社會主義原則，為國家建設發展勾勒出“一條清楚的軌道”；會議還通過了全國人大組織法、國務院組織法、人民法院組織法、人民檢察院組織法、地方人民代表大會和地方各級人民委員會組織法等，為實現和保障人民當家作主、實現過渡時期總任務打下堅實法治基礎。1956年，基本完成對生產資料私有制的社會主義改造，社會主義基本制度在我國建立起來。這一年召開的黨的八大強調，要系統制定比較完備的法律，健全社會主義法制。據統計，從1949年到1966年“文革”前，政協會議、中央人民政府、全國人大及其常委會，共制定法律、法令、決議及法律問題的決定127件。這個時期的立法工作，對社會主義制度的建立、鞏固、完善和發展發揮了重要作用，為探索社會主義法制提供了寶貴經驗。但是，上世紀50年代后期開始特別是“文革”期間，由于指導思想上發生“左”的偏差和工作中的失誤，社會主義民主法制遭到嚴重破壞，立法工作幾乎陷入停頓。

　　1978年，黨的十一屆三中全會開啟了改革開放和社會主義民主法制建設的歷史新時期。1979年，五屆全國人大二次會議審議通過了地方組織法、刑法、刑事訴訟法、中外合資經營企業法等七部重要法律，拉開了新時期立法工作序幕。1982年12月，在深刻總結建國以來正反兩方面的經驗教訓的基礎上，五屆全國人大五次會議通過現行憲法，確立了國家根本任務和根本制度、公民的基本權利和義務等，為改革開放和社會主義現代化建設提供根本遵循。此后，全國人大根據改革開放和客觀形勢的發展需要，于1988年、1993年、1999年和2004年，進行了部分條款的修改，先后將“國家實行社會主義市場經濟”“私營經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分”“實行依法治國，建設社會主義法治國家”“國家尊重和保障人權”“公民的合法的私有財產不受侵犯”等寫入憲法，現行憲法在穩定中堅持與時俱進，在與進俱進中保持穩定。憲法是黨領導人民治國安邦的總章程，是所有立法活動的根本依據，也為我國立法工作全面推進奠定了根本基礎。1997年9月，黨的十五大明確提出，要加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成中國特色社會主義法律體系。圍繞實現這一目標，在黨中央的統一領導下，全國人大及其常委會有計劃、有步驟、有重點，立、改、廢、釋并舉，精心組織，積極主動開展立法工作；其他各立法主體積極跟進，不同層次立法齊頭并進。到2010年底，以憲法為核心，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規、地方性法規等多層次法律規范構成的中國特色社會主義法律體系如期形成，國家在經濟、政治、文化、社會、生態文明建設的各個方面實現有法可依。這是我國社會主義民主法制建設發展史上的重要里程碑。2014年9月，習近平總書記指出，經過長期努力，中國特色社會主義法律體系已經形成，我們國家和社會生活各方面總體上實現了有法可依，這是我們取得的重大成就，也是我們繼續前進的新起點。

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，從關系黨和國家長治久安的戰略高度定位法治、布局法治、厲行法治，將全面依法治國作為“四個全面戰略”一同布局，開啟了我國社會主義法治建設新征程。全國人大及其常委會深入貫徹習近平新時代中國特色社會主義思想，特別是全面依法治國新理念新思想新戰略，加強重點領域立法，立法工作呈現出數量多、分量重、節奏快的特點，取得一批新的重要立法成果。各領域一批重大立法相繼出臺。保障憲法實施的法律制度不斷完善，設立國家憲法日，建立憲法宣誓制度，普遍賦予設區市地方立法權；國家安全法律制度體系基本確立，制定國家安全法、反間諜法、反恐怖主義法、網絡安全法、核安全法等；民法典編纂工作取得重大進展，制定民法總則，民法典分編草案整體提請常委會審議后，又相繼拆分審議，2019年底將整合總則和分編提請常委會審議，有望明年大會通過；市場經濟領域法律機制不斷健全，社會民生和生態文明領域立法進一步加強。與此同時，為保證重大改革于法有據，通過統籌修改相關法律、作出授權決定等方式，支持和推動相關領域改革，使立法決策同改革決策更好結合起來，保證法治和改革相輔相成、相互促進。2018年3月，十三屆全國人大一次會議對憲法進行第五次修改，適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果，作出新規范，確立習近平新時代中國特色社會主義思想在國家政治和社會生活中的指導地位，規定國家監察委員會的組織和職權等，更好地體現了人民意志和黨的主張。截止2019年8月底，現行有效法律274件，行政法規600多件，地方性法規12000多件，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系進一步完善。

　　二、新中國70年立法的經驗與啟示

　　新中國成立70年，特別是改革開放40年以來，我們成功走出了一條中國特色的立法路子。成就來之不易，經驗彌足珍貴。經驗既是過去的總結，又是未來的指引。

　　一是堅持黨對立法工作的領導。立法具有鮮明的政治屬性。立法機關是國家重要政治機關、立法活動是國家重要政治活動，立法工作是國家重要政治工作，必須旗幟鮮明講政治，增強“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”。立法要堅決貫徹黨的路線、方針、政策和決策部署，把黨的主張通過法定程序轉化為國家意志。要加強請示報告，凡重大立法事項，立法涉及的重大體制、重大政策調整，以及需要由黨中央研究的立法中的重大問題，由全國人大常委會黨組向黨中央請示報告，其他形式立法也要貫徹這一要求，切實把黨的領導貫徹到立法工作的全過程和各方面。

　　二是堅持以中國特色社會主義理論體系為指導。理論上清醒才能做到行動上堅定。堅持正確的指導思想，是推進全面依法治國，做好立法工作的重要前提。改革開放以來，我們黨經過艱辛探索，形成了中國特色社會主義理論體系，包括鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想。在立法實踐中，要認真深入貫徹，以此確定立法指導思想、立法思路、統一認識，并將思想、理念轉化為制度、體制和機制。

　　三是堅持人民主體地位，以人民為中心，貫徹立法為民。把反映人民愿望、維護人民權益、增進人民福祉落實到立法全過程。緊扣經濟社會發展實際和人民群眾關切，著眼于促進人的全面發展、全體人民共同富裕，適應人民在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面日益增長的要求，從法律制度上充分體現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，不斷增強人民的獲得感、幸福感、安全感。要把事關人民群眾身體健康、生命安全和切身利益的立法項目放在工作首位，及時通過立法積極回應社會各界的關切和人民群眾的期盼，確保立法的社會效果。

　　四是堅持立法決策與改革決策相銜接，立法主動適應經濟社會發展需要。改革和法治，如車之兩輪，鳥之兩翼，在法治的軌道上推進改革，在改革的進程中完善法治。堅持立法主動適應改革決策，對實踐經驗比較成熟的，及時啟動相關立法程序，在法律中予以明確；對實踐經驗尚不成熟、又需法律作出規定的，可先作出原則規定，明確改革的基本方向和主要措施；對與現行法律規定不一致、修改法律條件尚不成熟、需要先行先試的，按照法定程序及時作出授權決定或者改革決定，發揮立法對改革的引領和推動、規范和保障作用。

　　五是堅持從中國國情和實際出發。實踐是法律的基礎，法律是實踐的總結。我國是一個有十三億多人口的大國，底子薄、發展不平衡，地域遼闊、民族眾多，國情復雜。立法要著眼經濟社會發展水平，歷史文化傳統，扎根中國土壤，以實踐經驗為基礎，以問題為導向，構建制度規則，不斷發展完善；同時，合理吸收借鑒國外有益成功的經驗，但絕不照搬照抄。

　　六是堅持深入推進科學立法、民主立法、依法立法，著力提高立法質量和效率。立法質量是立法工作的永恒主題，要緊緊抓住提高立法質量這個關鍵，不斷完善立法體制機制，加強立法機關和立法隊伍建設，擴大公民的立法參與，完善科學立法的形式方法，自覺遵循經濟規律、自然規律、社會發展規律以及立法規律，立、改、廢、釋并舉，不斷提高立法的針對性、及時性、系統性、可操作性，使制定出來的法律能夠反映人民意愿、得到人民擁護，經得起實踐和人民的檢驗。對于黨中央有要求、現實有需要、群眾有期待的立法項目，要敢于作出政治決斷、法律決斷，不能久拖不決、議而不決。

　　七是堅持價值引領，將社會主義核心價值觀融入立法。道德是內心的法律、法律是成文的道德。法安天下，德潤人心。兩者相輔相成、相得益彰。要在法律規范中更好地體現國家的價值目標、社會的價值取向、公民的價值準則，推進道德領域突出問題專項立法，把社會主義核心價值觀融入法律規范，使以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的價值導向更加鮮明。

　　八是堅持以憲法為依據，維護社會主義法制統一。加強憲法實施和監督，以完備的法律推動憲法實施，保證憲法確立的制度、原則和國策、方略得到貫徹實施。推進合憲性審查工作，法律、有關法律問題的決定和有關方面擬出臺的法規規章、重要政策和重大舉措，凡涉及憲法有關規定如何理解、如何適用的，都應當事先經過全國人大常委會合憲性審查，確保與憲法規定、憲法精神相符合。加強備案審查工作，所有法規規章、司法解釋和各類規范性文件都要依法依規納入備案審查范圍，做到有件必備、有件必審、有錯必糾，切實維護法治統一和尊嚴。

　　三、新時代的立法任務與展望

　　中國特色社會主義進入新時代，全面依法治國與法律體系完善也進入了新時代。新時代的立法面臨新形勢新任務。

　　一是我國社會主要矛盾的變化。進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在新的歷史條件下，人民群眾對立法的期盼，已經主要不是有沒有的問題，而是好不好、管不管用的問題。法律法規不僅要體現價值理念，規定應然狀態，而且還要能夠合理有效地解決現實生活中實際問題，吸納公民廣泛參與，體現公平正義。法律法規既要好看又要管用；以良法促進法治，保障善治。

　　二是我國經濟發展方式的轉變。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。實現高質量發展，必須堅定不移貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，建設現代化經濟體系。經濟發展要高質量，立法也要高質量。要積極適應實現高質量發展的新形勢，正確把握國家戰略和強國目標對立法工作提出的新要求，通過法治方式使之制度化、規范化，更好發揮立法的積極作用。

　　三是全面深化改革深入推進。改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招。在中國特色社會主義法律體系形成并不斷完善的情況下，不論是已經確定的還是今后將要推出的重要改革任務和舉措，很多都涉及現行法律法規的規定，涉及法治，這同我們過去推進改革有很大不同。必須著力處理好改革和法治的關系，適應全面深化改革，及時作出立法安排。

　　四是全面依法治國深入實施。全面依法治國是一場深刻革命，法治的價值更加彰顯。推進全面依法治國，立法是基礎，各項事業、各方面都需要法治的有力支撐和保障，立法任務更加艱巨繁重，標準要求更高。必須堅持立法先行，加強立法工作，填補立法空白，滿足法治國家、法治政府、法治社會建設的立法需求，不斷提升立法的質量和水平，更好反映經濟社會發展規律、人民意愿和要求。

　　五是堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。法律是中國特色社會主義制度的重要載體，立法是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑，擔負重要使命。要聚焦實踐提出的問題和立法需求，將立法著力點更多放在解決發展不平衡不充分的制度性突出問題，彌補相關制度規范的短板和缺項，使國家制度和法律制度更加成熟定型，法律體系更加完備系統協調，法律規范更加有效管用。

　　總之，做好新時代立法工作，必須深刻認識新時代的大趨勢大背景、新變化新要求，自覺把立法工作放在黨和國家事業發展大局上來謀劃、來推進、來思考，自覺服從服務于大局。我們要在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，以新中國成立70周年為契機，深入總結立法成就和經驗，只爭朝夕，勇于擔當，善于作為，加快立法工作步伐，為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化作出新的貢獻。

　　（本文系作者在中國法學會立法學研究會2019年學術年會上的主題報告，經作者修改審定）