作者：上海社科院社會學研究所研究員 陶希東

由上海、江蘇、浙江、安徽三省一市構成的長三角區域，以占全國1/26的地域面積創造了全國近1/4的經濟總量，是我國經濟最具活力、創新能力最強的區域之一。由城市化、高鐵、互聯網等因素促發的同城化、流動性，迫使三省一市主動突破行政區劃的限制，共建跨省融合、一體化發展的“現代大都市圈”，這是全球巨型城市區域發展的必然趨勢和客觀規律。在2018年11月5日的首屆中國國際進口博覽會上，長三角一體化被宣布上升為國家戰略。近期，國家發展改革委員會發布了《關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，借此機會全面樹立跨界理念，開創具有中國特色的跨區域治理新格局，構筑跨界融合共享的大都市圈，是實現長三角高質量一體化發展的金鑰匙。

一、大都市圈經濟：中國“行政區經濟”演化升級的新經濟形態

在我國，從高度集權的計劃經濟體制向社會主義市場經濟的轉型時期，與相對落后的區域交通體系和社會聯絡方式相適應，中國的區域經濟呈現獨特的“行政區經濟”格局（20世紀90年代由劉君德教授提出），顯著特征就是政府承擔區域經濟的利益主體、政府對微觀經濟具有顯著的干預或控制、行政區邊界對要素自由流動及共同市場的形成具有剛性約束。封閉的“省區經濟”、“市域經濟”成為經濟運行的基本邏輯和常態。實踐表明，作為特殊時期的行政區經濟，它激發了地方政府的競爭活力、創造了中國經濟高速增長的世界奇跡，但也不可否認，它帶來了資源過度集聚于高等級行政中心城市、橫向行政割據加劇、跨省市交界地區相對貧困落后的不平衡、不充分發展格局。

全球化發展表明，盡管行政邊界具有政治控制功能，但在商貿業跨邊界發展的內在需求前面，地緣政治地理必然讓位于跨界互聯互通的功能性地理，特別是在區域交通和社會交往方式發生巨變的時候，在超大城市地區，將會率先形成一體化發展的新型經濟功能區，例如，當今的全球經濟競爭主要在以紐約、倫敦、巴黎、東京、北京、上海等為核心的幾大巨型城市區域之間展開。基于此，自進入21世紀以來，隨著我國深度參與全球化、推行全面深化改革（讓市場在資源配置中發揮決定性作用，更好發揮政府的作用）、城際高鐵、移動互聯網、新型區域政策等因素影響以及在中央政府的直接推動下，京津冀協同發展、長三角一體化發展、粵港澳大灣區成為國家戰略，成員省市開始跳出“一畝三分地”思維，主動打破行政邊界壁壘，在主動合作中率先共筑“大都市圈經濟”，區域發展的市場化程度、連接度、融合度顯著增強，這是我國現代化經濟體系的重要組成部分和新空間經濟形態。經濟的高度融合發展，必然帶來區域政治格局的重新安排和跨界管理制度的不斷創新，這也是實現國家治理能力和治理體系現代化目標的重要保障。

二、高質量一體化發展的內涵：供應鏈、產業鏈、價值鏈、服務鏈、創新鏈的跨界無縫銜接，區域利益共同體的形成和經濟社會的品質化

當前，長三角高質量一體化發展，既是國家戰略，更是新時代長三角擔負的新使命，旨在把長三角地區建設成為我國發展強勁活躍的增長極，成為全球資源配置的亞太門戶，成為具有全球競爭力的世界級城市群。筆者以為，高質量一體化發展是高質量發展和一體化發展兩者的疊加，包括兩層含義：一是發展過程的一體化，即處理好政府和市場的關系，建立起統一、開放、競爭、有序的市場體系，各類生產要素、創新要素按照市場經濟的原則，突破行政區劃邊界的束縛，在省市之間、城市之間、城鄉之間跨界自由流動、自由重組和科學化配置，最大程度地提高區域經濟效率和勞動生產率，實現區域發展的動力變革、效率變革和質量變革。二是發展結果的品質化，即出行方式和物流極度方便快捷、長三角地區經濟能級和核心競爭力顯著提高、滿足民眾對高品質產品和服務的需求、所有經濟主體公平參與競爭、經濟利益的公平分配和共享（獲得感、幸福感、文明程度等顯著提升）、生態環境越來越美、公共服務均等化智慧化、社會階層結構不斷優化等。可見，長三角高質量一體化發展，是一個多元目標的綜合體系，是供應鏈、產業鏈、價值鏈、服務鏈、創新鏈跨界的無縫銜接，也是區域利益共同體的形成以及區域經濟社會的高品質化，可以全面解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。

三、高質量一體化發展的關鍵：大都市圈跨界共建共治共享體系建設

經過多年積累，長三角地區搭建了全國最高水平的區域協調機制，尤其2018年以來，得益于行政領導的交流任職，長三角全方位合作機制的對接呈爆發之勢，如新設立長三角區域合作辦公室（編制《長三角地區一體化發展三年行動計劃(2018- 2020年)》）、G60科創走廊聯席會議辦公室（發布《G60科創走廊九城市協同擴大開放 促進開放型經濟一體化發展的30條措施》）、成立長三角協同優勢產業基金等，形式多樣的跨邊界合作發展不斷迸發，為高質量一體化發展打下了堅實基礎。隨著長三角一體化上升為國家戰略后，如何有效發揮中央和地方的共同力量，在現有行政區劃格局不發生大變動的情況下，加快政府職能轉變，共同構筑有效的大都市圈跨界治理體系，實現跨區域經濟一體化發展、跨界社會協同治理、跨區域資源數據利益共享，直至建成融合、高效、公平、和諧的世界超級都市圈、利益共同體、生命共同體，這不僅是三省一市政府的共同任務，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的區域政治響應策略。具體而言，主要側重以下幾方面：

一是組織體系。建立中央統領、三省一市參與的多層次組織架構。合理劃分中央事權、區域共同事權和地方事權，建立推動長三角一體化的多層次組織架構，如中央可以設立“國家大都市圈管理委員會”，適時制定“長三角高質量一體化發展促進法”，宏觀協調包括長三角在內的全國大都市圈經濟一體化發展。在省市層面，進一步強化三省一市主要領導座談會、長三角地區合作與發展聯席會議、長三角區域合作辦公室等機構跨界的共商共議、共建共治職能，凝聚一體化發展共識，制定一體化發展制度、政策、規則和具體行動方案。在城市層面，鼓勵開展跨邊界地區相鄰政府、不同城市政府相同職能部門之間，搭建豐富多元的橫向共治平臺，如城市數字聯盟、人才一體化聯盟、跨界環保聯盟、跨界交通委員會等，為經濟、社會、文化、生態等領域的深度一體化發展提供有力的組織保障。

二是基礎設施。實現跨界互聯互通，打造全球超級鏈接新版圖。未來世界的競爭，就是供應鏈的競爭，一個城市與外界之間在傳統基礎設施（交通、能源網絡）和現代信息網絡的互聯互通程度，直接決定著城市發展的未來前景。為此，長三角高質量一體化發展首先要做到內部成員城市之間各類基礎設施的高密度互聯互通，消除“斷頭路”，為經濟發展、社會活動提供最快捷、最便利的鏈接網路，壓縮時空距離，打造“一小時都市圈”。在此基礎上，要與長江經濟帶、一帶一路戰略充分對接，開辟國際化鏈接渠道，建立覆蓋全球的市場供應鏈和價值鏈，提升整個長三角在全球城市網絡中的節點能級。

三是區域制度與政策。深化改革、跨界趨同創新。區際制度和政策的差異以及行政壁壘，是制約長三角高質量一體化發展的核心因素。為此，除了國家給予相應的一體化專項政策外，關鍵是對整個區域內多地方政府主導的競爭性產業政策、引進內外資政策、產業園區政策、農產品生產與流通政策等，建立橫向的競爭協調機制，率先在部分關鍵領域展開探索，如交通、環保、旅游等，簽訂一體化和統一的規則，建立統一的市場體系和政策體系。當下，圍繞經濟發展、國際貿易、土地開發、社會管理等領域，將上海自貿區已經積累的制度創新成果向長三角地區復制推廣，加快重大制度的趨同效應。同時，以上海自貿區新設片區為契機，三省一市協同推動重大制度一體化建設，搭建長三角高質量一體化發展的新平臺、新載體。

四是區域社會。跨界共治共享，打造高品質生活服務圈。高質量一體化發展除了合理配置資源、促進經濟集聚輻射效應最大化外，更重要的是適應社會的跨界高流動性、復雜性等趨勢，建立健全區域社會的跨界共治共享體系，構筑包容、公平、和諧的區域社會。為此，圍繞交通、教育、醫療、文化、社會保障等，推動公共服務一體化（交通一卡通、社保一卡通、企業資格與人才認定一體化等）和均等化（醫療費異地報銷、異地考高、外來子女教育、異地養老、異地住房保障等），打造無縫隙“高品質生活服務圈”，讓所有居民和企業共享同城化紅利。圍繞環境保護、公共健康、公共安全、應急救援、網絡空間等制定統一標準，實施跨界共治、聯動執法，實現整個區域的大安全治理。加大長三角區域性社會組織建設，搭建民眾參與的大都市圈發展論壇，凝聚大都市圈建設的社會力量。

五是營商環境。大數據開放共享，推動跨界“一網通辦”。在鞏固上海“一網通辦”、浙江“最多跑一次”、江蘇“不見面審批”等先進做法的基礎上，利用大數據、云計算等技術，加強三省一市各地區各部門間信息數據的互聯互通、整合共享，打造透明高效、公平共享、國際化、法治化的區域一流營商環境，努力實現長三角政務服務“一網通辦”，積極推進辦事“只進一扇門”“最多跑一次”，著力推進長三角企業開辦和投資項目審批等提速增效，扎實做好減稅降費工作，不斷降低跨區域制度性交易成本。