作者：國家發改委城市和小城鎮改革發展中心學術委秘書長、研究員　馮奎

　　摘要：面對不充分的挑戰，就需要城鄉進一步實現高質量的發展，不能讓城市不發展來等待鄉村發展，也不能單純指望城市充分發展之后來自發地輻射鄉村。面對不平衡的挑戰，就要注意城鄉一體、城鄉融合發展。特別是要看到，平衡是目標之一，也是發展的重要手段。

　　城鎮化與鄉村振興戰略雖然關注的重點內容并不重合，但在根本目標、實現路徑上有高度一致性。當前，尤其是要抓住破除城鄉二元經濟結構的關鍵點，推動城鄉要素的流動，構建新型工農關系、城鄉關系，實現城鄉更加充分、更加平衡的發展。

　　城鄉高質量發展面臨不充分不平衡兩大挑戰

　　改革開放以來，中國城鄉發展取得了巨大的成就。但對標全面建設小康社會與現代化強國的要求，中國城鄉發展還面臨不充分、不平衡兩大挑戰。

　　城市發展不充分。2017年底中國城鎮化率為58.5%，與發達國家75%-80%的城鎮化率相比有較大差距。中國基礎設施人均存量只相當于西歐的1/3、北美的1/4。據不完全統計，人口達到10萬人的特大鎮有近300個，其基礎設施和公共服務與現有建制城市相比還有較大差距。中國一批城市群開始顯山露水，但仍然大而不強。如粵港澳大灣區面積分別是紐約灣區、東京灣區、舊金山灣區的2.6、4.15、3.1倍，但人均GDP只有它們的32%、41%、18%。

　　鄉村發展不充分。農村勞動力外流，部分地區出現空心村。農民一年務農時間普遍只有2個月，農村勞動力總體上還有億計的富余量。土地不同程度撂荒，一些村莊環境污染嚴重。基層治理也有不同程度的渙散現象，集體經濟帶動力量不夠。相當一部分鄉村死不了，也沒活好，被稱為“衰而未亡”。

　　城鄉發展不平衡。2017年城鄉居民人均收入倍差仍達到2.71。城鄉間基礎設施與公共服務差距仍然較大，對生活污水進行處理的行政村比例只有20%，集中供水率低于70%。農業部門勞動生產率只相當于二產的22%、三產的26%左右，低于世界33%左右的平均水平。不平衡現象根源在于城市要素加速集聚，鄉村發展的要素不斷流失。

　　城鄉發展不充分與不平衡兩大挑戰相互交織。面對不充分的挑戰，就需要城鄉進一步實現高質量的發展，不能讓城市不發展來等待鄉村發展，也不能單純指望城市充分發展之后來自發地輻射鄉村。面對不平衡的挑戰，就要注意城鄉一體、城鄉融合發展。特別是要看到，平衡是目標之一，也是發展的重要手段。因為城鄉之間各類生產要素高效、順暢、平衡地流動，將使得城鄉發展都能獲得高質量的要素支撐，使得城鄉各取所需各美其美。我們既要看到城鄉充分發展與平衡發展是兩個問題，又要能夠把它們看成是一個問題的兩個方面。

　　以城鎮化與鄉村振興為抓手推動城鄉高質量發展

　　進入新世紀以來，中國在推動城鄉高質量發展上不斷實踐與探索。2012年黨的“十八大”提出“城鄉一體”；2017年黨的“十九大”提出城鄉融合的指導思想。2018年“一號文件”提出建立加快形成工農互促、城鄉互補、全面融合、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

　　實現城鄉融合發展，城鎮化與鄉村振興是兩個重要抓手。黨的“十八大”開啟了新型城鎮化進程。“十八大”之后，中央相繼召開中央城鎮化工作會議、中央城市工作會議。中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020）》。黨的“十九大”報告正式提出實施鄉村振興戰略，中央農村工作會議對“實施鄉村振興戰略”作出部署。中共中央、國務院印發《關于實施鄉村振興戰略的意見》，提出黨政一把手是第一責任人，五級書記抓鄉村振興。

　　城鎮化與鄉村振興都是國家戰略。但當前一些基層同志對城鎮化與鄉村振興的關系認識并不到位，存在的一種認識是：城鎮化關注“城鎮”，鄉村振興關注“鄉村”，并據此認為城鎮化與鄉村振興內在不統一，甚至政策方向上有矛盾。認識上的模糊還帶來了資源配置決策上的困擾。

　　無需回避的是，城鎮化與鄉村振興的內容并不完全重合，反映在空間形態與政策重點等方面。城鎮化的空間形態主要講城市群、都市圈、各類城市、城鎮；鄉村振興的空間形態主要講小城鎮、美麗鄉村、田園綜合體等。城鎮化推動資源要素流向城鎮、留在城鎮。鄉村振興戰略主要推動資源要素流向鄉村、留在鄉村。

　　城鎮化與鄉村振興有“不同”的一面，說明一個政策并不能取代另一個政策，一個戰略并不能取代另一個戰略。城鎮化與鄉村振興更有“和”的一面，二者在根本目標與實現路徑等方面具有內在的一致性。“和而不同”是我們認識城鎮化與鄉村振興的核心。

　　從戰略高度上講，城鎮化與鄉村振興都是現代化的必由之路，二者不可偏廢。城鎮化水平低，不可能是現代化國家。城市高度繁榮，鄉村一片衰敗，也不是完整的現代化國家。城鎮化與鄉村振興戰略齊頭并進，才能有效地解決城市發展不充分、鄉村發展不充分、城鄉發展不平衡等問題。

　　從根本目標上講，城鎮化與鄉村振興都強調以人為本，尤其是強調以農民為本。城鎮化與鄉村振興，都將極大改變進城農民、返鄉農民、留守農民的生產條件、生活條件。城鎮化與鄉村振興在服務于農民這一點上沒有任何沖突。

　　從實現路徑上講，城鎮化與鄉村振興的根本途徑都是破除城鄉二元結構。城鄉二元結構影響了城鄉要素的自由流動、高效流動，影響了城鄉高質量發展。破除城鄉二元結構是城鎮、鄉村所有問題的焦點所在。

　　從作用機制上講，城鎮化進程中核心城市、大城市高度發展，能為鄉村振興帶來輻射與帶動，提供動能支持。鄉村振興激活土地、農村勞動力等要素，也能為城市工商企業帶來新的發展空間，為市民帶來更高的生活品質。二者互相促進，能夠形成互相給力的閉環系統。

　　綜上，城鎮化與鄉村振興雖然關注的重點內容并不重合，但在根本目標、實現路徑上有高度一致性。當前，尤其要抓住破除城鄉二元經濟結構的關鍵點，推動城鄉要素的流動，構建新型工農關系、城鄉關系，實現城鄉更加充分、更加平衡的發展。

　　推動城鄉融合邁向高質量發展的主要舉措

　　一是要把鄉村振興戰略擺在優先位置。城鄉高質量發展，最大的短板在鄉村。當前要認真學習中央和習近平總書記關于鄉村振興的指示要求，研究鄉村振興的目標、步驟，抓緊編制鄉村振興戰略規劃。在具體工作中，要分級分類、分時分段推進鄉村振興。特別是根據鄉村不同發展水平與狀態，采取切實有效的振興舉措。要統籌城鎮化與鄉村振興兩大戰略的關系，依據統一規劃，合理調配各類資源。

　　二是要加快農業轉移人口市民化。城鄉高質量發展要真正以人為本。要繼續落實外來人口在城市落戶方案，促進有能力在城鎮穩定就業生活的農民工，在城鎮就業居住5年以上和舉家遷徙的農業轉移人口，在城鎮舉家落戶、安居樂業。對于生態脆弱、生存條件惡劣的連片貧困地區，要創造條件讓這些地方的農業人口向城鎮轉移，實現脫貧。要確保戶籍制度改革與居住證制度全面實施。央地各負其責，細化落實人地錢掛鉤政策。優化統計方法，準備反映人口落戶進程。

　　三是構建城鄉高質量發展的空間形態。城市群是城鎮化的主體形態。要以基礎設施互聯互通、生態環境共治共享、產業就業提質提效為突破口，加快建立城市群的協同發展機制。都市圈是城市群建設的突破口。要提升核心大城市和中心城市的創新發展水平，加強核心城市與周邊中小城市的交通網絡聯結。積極培育一批中小城市，尤其是創造條件將一批人口20萬人以上的特大鎮有序設市，提高這些小城市的基礎設施配置標準，增強公共服務能力，提升它們對人口的吸引力。數以萬計的小城鎮是城鄉要素交流、匯合之地，要發揮小城鎮在鄉村振興中的平臺作用。特色小鎮產業強、體制活、環境美，是城鄉高質量發展的重要載體。要加快建設美好鄉村，使之成為產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的幸福家園。

　　四是以重點領域的突破推動城鄉新一輪改革。產權制度改革與要素市場化配置是實現城鄉融合高質量發展的兩個“棋眼”。鄉村改革的基礎是農民土地資產確權、集體資產清產核資及集體成員身份確認。要進一步盤活農民閑置宅基地和閑置農房，深化農村承包土地經營權，讓沉睡的土地煥發活力。加大政策配套，促進城市投資者、消費者下鄉，推動一二三產業融合發展。凡是人員、土地、資金、科技等各類要素流動遇到障礙的地方，就是改革重點所在、難點之在。要抓住信息化對于城鎮化、鄉村振興的催化、融合作用，以信息技術為支撐，推動城鄉市縣整合形成數字化管理平臺，提高城鄉治理的智慧化水平。

　　（本文為9月19日在無錫召開的“城鄉建設高質量主題論壇”上所作主旨報告）

[責編：秦超]