作者：中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員 黃石松

　　我們每個(gè)人都與社區(qū)有著密切聯(lián)系。通俗而言，我們退休前是單位人，退休后是社區(qū)人。在中國特色社會(huì)建設(shè)體制下，街道辦事處是城市最基層的政府派出機(jī)構(gòu)，社區(qū)是基本的社會(huì)建設(shè)單元，街道辦事處在法律、政策的貫徹落實(shí)和老齡工作組織實(shí)施上起到承上啟下、連接供需的作用，是“關(guān)節(jié)點(diǎn)”也是“關(guān)鍵點(diǎn)”。當(dāng)前，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)和創(chuàng)新社會(huì)治理體制的實(shí)施，城鄉(xiāng)社區(qū)治理朝著多樣化和精細(xì)化方向發(fā)展，需要更好地調(diào)動(dòng)街道辦事處這個(gè)“關(guān)節(jié)點(diǎn)”的積極性和創(chuàng)造性，充分發(fā)揮社區(qū)作用，避免法規(guī)、政策、基本保障制度等的貫徹落實(shí)出現(xiàn)上下不通、橫向不暢、政策空轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。當(dāng)前，社區(qū)的作用有待進(jìn)一步發(fā)揮，街道養(yǎng)老服務(wù)仍存在一定問題，一些空巢老人上當(dāng)受騙、受虐維權(quán)困難等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，基層工作也反襯出政策設(shè)計(jì)中的一些問題。

　　第一，街道老齡工作目標(biāo)不夠明確，缺乏積極性和主動(dòng)性。當(dāng)前街道的老齡工作，主要停留在“上面給什么政策就做什么工作”“上面提什么要求就做到什么程度”“市區(qū)給多少錢就辦多少事”的狀態(tài)，一定程度上缺乏統(tǒng)籌的規(guī)劃和中長期的計(jì)劃。對哪些是作為政府應(yīng)保必保的基本公共服務(wù)“必選動(dòng)作”，哪些是可以整合本轄區(qū)資源，通過市場機(jī)制和社會(huì)參與機(jī)制來解決的“自選動(dòng)作”，認(rèn)識(shí)還存在一定模糊。同時(shí)，由于缺乏剛性的預(yù)期目標(biāo)和措施安排以及公共參與機(jī)制，社區(qū)居民和老人也沒有明確的預(yù)期，加之基層工作事雜人少，使得街道老齡工作仍有不少提升空間。

　　第二，街道老齡工作受制于部門行政切割，協(xié)調(diào)難度大。政策的不配套、部門之間的掣肘主要體現(xiàn)在街道和社區(qū)層面，體現(xiàn)在“最后一公里”。一方面，社區(qū)嵌入式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最貼近人民群眾的需求，但其選址又須經(jīng)規(guī)劃、用地、消防、園林綠化等多部門審批，街道辦常常處于“到處求人”的境地。另一方面，由于中心城區(qū)特別是老舊小區(qū)，資源匱乏，場地條件限制較多，街道從利益本能出發(fā)，可能會(huì)把適合養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的房產(chǎn)用于經(jīng)營性出租，而為了完成市區(qū)交給的養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)的任務(wù)，選擇一些條件較差的處所，導(dǎo)致養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)“先天不足”。

　　第三，基礎(chǔ)性工作需要多方面支持和整體統(tǒng)籌，才能同步推進(jìn)。比如，老人及其家庭基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的建立，是開展老人分類保障的前提，但建立這樣的數(shù)據(jù)庫需要市區(qū)政府統(tǒng)計(jì)管理部門支持，老人健康狀況評估有賴于衛(wèi)健部門的支持，而老人居家安全系統(tǒng)的建設(shè)和監(jiān)管有賴于公安部門的支持。總之，建立數(shù)據(jù)庫是個(gè)系統(tǒng)工程，數(shù)據(jù)采集工作量大、工作周期長，各街道的情況差別也很大，需要投入大量人力物力，如果僅僅依靠街道開展這項(xiàng)工作，顯然力不從心。而如果把數(shù)據(jù)庫的建立和精準(zhǔn)分類放在區(qū)一級，將數(shù)據(jù)的維護(hù)、更新等動(dòng)態(tài)管理工作依然放到街道，就可以形成上下有機(jī)銜接。

　　第四，政策和資金的統(tǒng)籌力度不夠，影響集中力量辦實(shí)事。近年來，老舊小區(qū)的改造、抗震加固、建筑節(jié)能、市政設(shè)施修復(fù)、停車設(shè)施建設(shè)等很多方面都有財(cái)政資金支持，但由于項(xiàng)目和資金分屬不同的部門和渠道，“買醬油的不能打醋”，存在多頭施工、多次動(dòng)員的現(xiàn)狀，有一定問題。目前各職能部門管分錢、分項(xiàng)目，街道社區(qū)被動(dòng)組織、動(dòng)員的行政運(yùn)作方式，導(dǎo)致不能集中力量形成合力。

　　以上問題，直接反映出養(yǎng)老供給方式的改革問題，也從側(cè)面反映出社會(huì)建設(shè)體制改革的一些問題。習(xí)近平總書記指出，要堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、全民行動(dòng)相結(jié)合，推動(dòng)老齡事業(yè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。街道是城市社會(huì)建設(shè)的關(guān)節(jié)點(diǎn)，創(chuàng)新社區(qū)治理模式、夯實(shí)養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)迫在眉睫。為此，應(yīng)從以下幾個(gè)方面著力。

　　首先，科學(xué)界定基層政府在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中的職責(zé)。在這方面，北京市的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。北京市提出“街道吹哨、部門報(bào)到”的治理模式，嘗試給街道一定的自主權(quán)，建立起街道和國土規(guī)劃、住建、市政、交通、消防等職能部門的協(xié)作機(jī)制。具體到為老服務(wù)上，采取在市區(qū)規(guī)劃部門指導(dǎo)下，編制基于街道的控制性詳細(xì)規(guī)劃和城市空間設(shè)計(jì)導(dǎo)則，只要是控制性詳規(guī)確定的項(xiàng)目和內(nèi)容，便采用由街道采取報(bào)備的形式。對涉老公共設(shè)施的選址和建設(shè)，由街道及社區(qū)作為實(shí)施主體，各職能部門參與指導(dǎo)，完善各項(xiàng)前置審批、簡化流程，先“把飯做熟”，再向社會(huì)公開招標(biāo)，確定公辦民營單位，事后負(fù)責(zé)組織監(jiān)督、考核、驗(yàn)收。

　　其次，準(zhǔn)確把握在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中政府與市場的關(guān)系。對老年人進(jìn)行分級分類保障、精準(zhǔn)施策。北京市明確將保障對象分為：托底保障群體、困境保障群體、重點(diǎn)保障群體、一般保障群體，分類施策，各項(xiàng)工作均走在了全國的前列。在今后的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中，應(yīng)結(jié)合具體國情，集中財(cái)力解決好“兜底人群”的剛性需求；在此基礎(chǔ)上，建立以市場形成價(jià)格為主的養(yǎng)老服務(wù)收費(fèi)管理辦法，量力而行給予“夾心層”相應(yīng)補(bǔ)貼，明確補(bǔ)貼對象、補(bǔ)貼范圍、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)貼方式，并對社會(huì)公開；長期而言，要逐步建立公正公平、公開透明的可持續(xù)財(cái)政投入機(jī)制。

　　再次，正確處理在養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中政府與社會(huì)的關(guān)系。充分調(diào)動(dòng)非政府組織、志愿者、慈善組織等各方面的社會(huì)資源，在社會(huì)組織的登記、備案、監(jiān)管等方面，給予街道更大的自主權(quán)，同時(shí)進(jìn)一步加大政府購買服務(wù)的力度，研究制定社會(huì)企業(yè)的準(zhǔn)入、資格認(rèn)證，多方面扶持、規(guī)范社會(huì)企業(yè)的發(fā)展。

　　最后，建立老齡工作的公眾參與機(jī)制。老齡工作的對象是老人，需求的主體也是老人，老人的參與能在一定程度上解決退休老人被邊緣化等問題，可謂一舉多得。建立街道老齡工作的評價(jià)機(jī)制，完善公眾參與科學(xué)決策、民主監(jiān)督的機(jī)制，保證老人和家庭對轄區(qū)為老工作重大決策、養(yǎng)老工作績效評價(jià)的參與，實(shí)現(xiàn)精治、共治、法治，夯實(shí)社會(huì)長治久安的基礎(chǔ)。