作者：中國人民大學(xué)國發(fā)院研究員 人口與發(fā)展研究中心教授 楊菊華

　　十九大報告強調(diào)，要在“幼有所育、學(xué)有所教”方面不斷取得新進展。建構(gòu)0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)體系，是實現(xiàn)“幼有所育”的重要支撐，是滿足廣大女性對美好生活需求的重要舉措。托育服務(wù)體系建構(gòu)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，目前尚處于探索階段。只有明確并做好“四個服務(wù)”（為誰服務(wù)、誰來服務(wù)、服務(wù)什么、怎么服務(wù)），才能有效避免資源浪費，降低建設(shè)成本，構(gòu)建具有中國特色的福利性、公益性、市場化運作與家庭照料相結(jié)合的服務(wù)體系。具體而言，需求側(cè)關(guān)照“為誰服務(wù)”，明確以多大年齡的嬰幼兒為重點服務(wù)對象，確保適度的服務(wù)規(guī)模和針對性的服務(wù)內(nèi)容。供給側(cè)回應(yīng)“誰來服務(wù)”，形成“政府主導(dǎo)做示范，市場主體擴覆蓋，社會補充促便捷，家庭核心保基本，社區(qū)依托搭平臺”的多元一體、立體分層、性質(zhì)多樣的服務(wù)格局。供需匹配落實“服務(wù)什么”“怎么服務(wù)”，明確以基于年齡差異的一體化的保教融合服務(wù)為核心內(nèi)容，發(fā)展全托、半托、臨托、“鄰?fù)小钡然パa多樣的服務(wù)模式，提供安全、健康的托育服務(wù)，滿足差異化的托育需求。

　　目前，3歲以下嬰幼兒托育服務(wù)嚴(yán)重不足，托育服務(wù)已成為當(dāng)下剛性、迫切和重大的民生需求。十九大報告將“幼有所育”作為補齊民生短板的重要內(nèi)容，強調(diào)要在“幼有所育、學(xué)有所教”等方面不斷取得新進展。托育服務(wù)體系的建構(gòu)和服務(wù)提供正是實現(xiàn)該目標(biāo)的重要支撐，也是滿足廣大女性對美好生活需求的重要舉措。但是，體系建構(gòu)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及組織架構(gòu)，法律法規(guī)，監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，專業(yè)人才，財物保障和社會氛圍等多個環(huán)節(jié)，因此，強化頂層設(shè)計，重視整體謀劃，認識環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性至關(guān)重要。為此，我們建議，在托育服務(wù)體系建構(gòu)的探索階段，必須厘清為誰服務(wù)、誰來服務(wù)、服務(wù)什么、怎么服務(wù)；只有做好這“四個服務(wù)”（見圖1），“幼有所育”的目標(biāo)才能真正實現(xiàn)。

　　圖1 “幼有所育”的四個關(guān)鍵要素

　　一、“為誰服務(wù)”：明確服務(wù)體系的服務(wù)對象

　　“為誰服務(wù)”是需求側(cè)的問題，是服務(wù)體系建構(gòu)的前提條件。需求、服務(wù)與體系之間相互關(guān)聯(lián)，彼此共生。沒有需求，就無需體系的建構(gòu)；沒有服務(wù)，需求就得不到滿足；沒有有效的體系運作，服務(wù)就難以持續(xù)發(fā)展。

　　第一，把握需求現(xiàn)狀，預(yù)測變動態(tài)勢。微觀訴求決定服務(wù)內(nèi)容和結(jié)構(gòu)，宏觀需求決定服務(wù)規(guī)模。必須通過各類數(shù)據(jù)，精準(zhǔn)把握托育服務(wù)需求總量和結(jié)構(gòu)特征。全面兩孩政策環(huán)境下，嬰幼兒目前的存量、未來的增量、總量分別是多少？未來3年、5年、10年、20年內(nèi)，潛在的和有真實需求的嬰幼兒數(shù)量怎樣變動？有多少需要社會服務(wù)、多少傾向于家庭照料？需要社會服務(wù)的人群究竟需要怎樣的服務(wù)？不同年齡（如：1歲、1歲半、2歲等）、不同地區(qū)嬰幼兒的服務(wù)需求是否有別？綜合年齡、時間和地區(qū)維度，對未來托育需求進行多情境預(yù)測，精準(zhǔn)掌握現(xiàn)在和未來的需求特征。

　　第二，分析供需矛盾。把握當(dāng)前托育服務(wù)供給現(xiàn)狀，評估服務(wù)供需匹配狀況。通過對現(xiàn)有托育服務(wù)機構(gòu)類型與規(guī)模的調(diào)查和系統(tǒng)分析，了解其生存狀態(tài)與主要困境；從托育數(shù)量、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量及人群差異視角出發(fā)，厘清托育服務(wù)供需缺口大小、服務(wù)供給結(jié)構(gòu)失衡狀況，對供需矛盾做到心中有數(shù)。

　　第三，了解服務(wù)對象。托育服務(wù)的重點服務(wù)對象無疑是3歲以下嬰幼兒。一方面，嬰幼兒生活自理能力缺乏且表達能力不足，家長對社會托育機構(gòu)的安全性、可信性顧慮重重；另一方面，家長又十分需要社會化服務(wù)。須在設(shè)計上考慮周全，在監(jiān)管上落實到位，在服務(wù)上科學(xué)規(guī)范，在人員上專業(yè)耐心，確保托育服務(wù)體系建設(shè)和服務(wù)提供具有針對性，以優(yōu)質(zhì)內(nèi)容和合理結(jié)構(gòu)提升家長對托育機構(gòu)的信任度。

　　二、“誰來服務(wù)”：明確服務(wù)體系的提供主體

　　“誰來服務(wù)”是供給側(cè)的問題，是托育服務(wù)體系建構(gòu)的關(guān)鍵點。必須堅持多渠道發(fā)展的方針，聯(lián)合多個主體，整合多途資源，為“幼有所育”創(chuàng)造更好更優(yōu)的條件。服務(wù)提供主體的未來發(fā)展方向應(yīng)是，“以政府為主導(dǎo)、以市場為主體、以社會為補充、以家庭為基礎(chǔ)、以社區(qū)為依托”的多元一體、立體分層、性質(zhì)多樣、靈活便捷的格局，滿足多樣化的托育需求。

　　第一，政府主導(dǎo)做示范。具體就“服務(wù)”而言，政府一是“服務(wù)者”，以普惠性機構(gòu)兜底托育服務(wù)；二是“組織者”，統(tǒng)籌不同服務(wù)主體協(xié)同發(fā)展；三是“監(jiān)督者”，督促各主體提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；四是“引領(lǐng)者”，建立示范園所，引導(dǎo)其他機構(gòu)發(fā)展。政府在體系構(gòu)建過程中還須做好頂層設(shè)計與總體規(guī)劃工作，保障服務(wù)體系“發(fā)展有方向，法律有支撐，主管有部門，人財物有保障，監(jiān)管有標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)有質(zhì)量”。

　　第二，市場主體擴覆蓋。在政府引領(lǐng)下，托育服務(wù)實現(xiàn)市場化和產(chǎn)業(yè)化，以“供需關(guān)系”調(diào)節(jié)托育服務(wù)供給，通過競爭增強體系活力、優(yōu)化服務(wù)。市場化的托育機構(gòu)多樣，既可是保教融合的綜合性機構(gòu)，也可是專注不同領(lǐng)域、針對不同興趣的特色機構(gòu)；服務(wù)機構(gòu)類型多元，既可是正規(guī)托育機構(gòu)，也可是早教機構(gòu)、單位托育服務(wù)機構(gòu)或服務(wù)室、家庭“鄰?fù)小被蛏鐓^(qū)托育點等。市場化的托育服務(wù)機構(gòu)競爭良性、優(yōu)勢互補，既有專業(yè)性，也有差異化，有助于擴大體系覆蓋范圍。

　　第三，社會補充促便捷。發(fā)揮社會組織尤其是企事業(yè)單位的力量，補充機構(gòu)托育服務(wù)的不足。稅務(wù)部門針對自行提供托育服務(wù)的單位實行稅收優(yōu)惠，把托育服務(wù)的支出作為職工福利費納入稅前項目。社會組織和企事業(yè)單位可通過新建、租賃、合作等形式提供托育服務(wù)：一是自建自營，在工作場所建立托兒所/托育室，便于親子交流和嬰幼兒照料，也可讓家長更為放心；二是企社聯(lián)合，企業(yè)提供硬件設(shè)施，社會組織負責(zé)運營；三是無條件的企業(yè)與社區(qū)聯(lián)合，企業(yè)出資、社區(qū)經(jīng)辦，提供嬰幼兒照料服務(wù)。

　　第四，家庭核心保基本。家庭始終是最主要的嬰幼兒照料主體和中心場域，必然也是托育服務(wù)體系的核心基礎(chǔ)。因種種原因，家長多不放心將（2歲以下）嬰幼兒送往機構(gòu)照料；即便想送，現(xiàn)在也無處可送。資料顯示，八成孩子在3歲前白天主要由祖輩照顧。因此，應(yīng)將隔代照料納入服務(wù)體系中，給予照料者一定的補貼，通過肯定照料者角色、認可其照料價值，使這種服務(wù)模式走向制度化和規(guī)范化，豐富托育服務(wù)體系的供給主體，分擔(dān)國家責(zé)任、降低社會服務(wù)供給成本，形成讓家長放心、省心、安心的兜底照料機制。

　　第五，社區(qū)依托搭平臺。社區(qū)具有“行政”“自治”雙重身份，是連接家庭與社會/政府的橋梁。以社區(qū)為平臺，吸納多方力量，可有效推動托育服務(wù)的發(fā)展。就托育服務(wù)而言，社區(qū)也具有雙重身份。一是作為公立私營托育服務(wù)的主要落腳點，社區(qū)只需做好相應(yīng)的配套服務(wù)，具體服務(wù)既可由托育機構(gòu)提供，亦可由社會組織提供；服務(wù)形式既可是日托，也可是半日托或喘息式。二是作為居家服務(wù)提供者，社區(qū)服務(wù)機構(gòu)可為家庭育兒提供協(xié)助性服務(wù)，比如指派專業(yè)人員上門為嬰幼兒提供專業(yè)化、菜單式或組合式的服務(wù)；這可是亟需式的，也可是常規(guī)性或常態(tài)化的，從而滿足社區(qū)內(nèi)部不同家庭的托育需求。

　　三、“服務(wù)什么”：明確服務(wù)體系的核心內(nèi)容

　　“服務(wù)什么”是供需匹配問題，是滿足托育服務(wù)需求的核心。保育和教育是嬰幼兒托育服務(wù)的基本內(nèi)容。保育重在生活看護，教育重在教學(xué)活動，但二者也有交叉重合。未來我國托育服務(wù)體系應(yīng)在注重年齡差異基礎(chǔ)上，實現(xiàn)保教合一、保教融合。

　　第一，提供差異化保育服務(wù)。保育是托育機構(gòu)最主要的服務(wù)內(nèi)容，3歲以下嬰幼兒處于人生的起始階段，需要細致照料和關(guān)愛。不過，嬰幼兒發(fā)育很快，0-1歲、1-2歲、2-3歲之間的差別各不相同，須基于年齡差異及其特征，為不同發(fā)展階段的嬰幼兒提供有差別的日常生活料理、衛(wèi)生習(xí)慣養(yǎng)成、安全保健保障、身體健康發(fā)育等服務(wù)，保障每個嬰幼兒都可健康成長。

　　第二，注重保教融合。保育是所有嬰幼兒的基本需求，但亦要寓教于保，保教結(jié)合。隨著年歲的增長，托育機構(gòu)應(yīng)注意在“教”方面進行適度調(diào)整：1歲以內(nèi)的孩子必然以保育為主；1-2歲的孩子仍以保育為主，但需適當(dāng)增加教育內(nèi)容；2歲以上的孩子則需保育和教育并重。特別是2歲半后，孩子自理能力和表達能力增強，學(xué)習(xí)和模仿能力也迅速提升，應(yīng)增加學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、興趣培養(yǎng)等活動，開拓思維、增強學(xué)習(xí)能力，培養(yǎng)良好的學(xué)習(xí)習(xí)慣。

　　第三，關(guān)注幼兒長期發(fā)展。嬰幼兒階段是個體社會化的起始點，表達能力雖然有限，但日常潛移默化的影響對個體人格發(fā)展和品行塑造至關(guān)重要。在基本保教服務(wù)基礎(chǔ)上，托育服務(wù)機構(gòu)還應(yīng)致力營造健康、積極、向上的社會化環(huán)境，讓他們在同伴關(guān)系的建立、日常活動的完成過程中獲得歸屬感、安全感、穩(wěn)定感和幸福感，促進他們的身心健康發(fā)展。

　　四、“怎么服務(wù)”：明確服務(wù)體系的主要模式

　　“怎么服務(wù)”也是供需匹配問題，是服務(wù)的具體呈現(xiàn)形式，也是實現(xiàn)嬰幼兒福利最大化的基礎(chǔ)。供需若得到有效匹配，嬰幼兒可享受所需的服務(wù)，服務(wù)提供主體可收獲經(jīng)濟效益和社會效益，各取所需，進而實現(xiàn)“托育服務(wù)紅利”。供需匹配要求所有服務(wù)主體都必須以家庭需求和日常運營結(jié)合為基準(zhǔn)，提供多樣化的服務(wù)模式，包括幼兒園正式向下延伸招收2歲、1歲半甚至1歲嬰幼兒入托。總體上看，目前全托、半托、臨托、“鄰?fù)小钡榷喾N社會服務(wù)模式并存，互相補充。

　　第一，全日制托育服務(wù)。全托可為有需求的家庭，特別是雙職工且缺乏代際支持的家庭提供全天侯的嬰幼兒保教服務(wù)。既可是寄宿制托兒形式，實行“月托”“半月托”“周托”，孩子周末回家；也可是“日托”，孩子白天入托，晚上回家。

　　第二，半日制托育服務(wù)。半托依據(jù)家庭需求兼顧家庭照料特點，實現(xiàn)“家庭+機構(gòu)”照料組合，為部分家庭供半日托服務(wù)。若父母一方工作時間較靈活，或有隔代照料支持，嬰幼兒只需在托兒所接受半天保教服務(wù)。這既可緩解家庭照顧負擔(dān)，滿足家庭對專業(yè)化保教服務(wù)的需求，也有利于父母與孩子建立最直接的情感聯(lián)系，滿足孩子安全感的需要。

　　第三，臨時托管服務(wù)。臨托可為部分家庭提供短期、集中或周期性的保教服務(wù)，形式多樣。一是以社區(qū)為平臺的服務(wù)中心，提供臨時計時托管、假期托管、喘息服務(wù)、課后托管等形式多樣的服務(wù)；二是單位托兒所提供的靈活服務(wù)，可解決職工孩子的臨時托管問題。臨托服務(wù)既可由專門的工作人員提供，也可由有經(jīng)驗和由愛心的志愿者提供。臨托可及便捷，“因地制宜”，具有“隨時隨地”性，是家庭育兒的有效補充。

　　第四，家庭“鄰?fù)小狈?wù)。“鄰?fù)小笨蔀閶胗變禾峁┌残摹⑹孢m的環(huán)境，滿足孩子自由成長的需要。該模式源于瑞士、挪威的“日間媽媽”，現(xiàn)在在美國、英國、加拿大、日本等國已較為完善，對家庭托兒所的建立、保育員資格的審查、場地安全性的評估等都有明確標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)一些年輕媽媽也開始發(fā)起這類服務(wù)。“鄰?fù)小毙《?jīng)濟實惠，靈活便捷；若管理得善，則孩子安全、家長安心。

　　服務(wù)體系的系統(tǒng)性和保教的雙重性決定了托育服務(wù)體系建構(gòu)的復(fù)雜性和艱巨性。在體系發(fā)展初期，明確服務(wù)對象，確立服務(wù)主體，完善服務(wù)內(nèi)容，優(yōu)化服務(wù)模式等，既有助于避免體系建構(gòu)過程中的資源浪費，降低體系建設(shè)成本，也有助于推動具有中國特色的福利性、公益性、市場化運作與家庭照料相結(jié)合的服務(wù)體系的可持續(xù)性運作。體系的良性運行有助于規(guī)范保教融合的服務(wù)內(nèi)容，完善配套措施，為嬰幼兒提供更好的服務(wù)，真正實現(xiàn)“幼有所育”。