作者：國務院法制辦公室政府法制協調司司長 趙振華

　　黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出要創新執法體制，深化行政執法體制改革。這是黨中央針對當前行政執法權責脫節、多頭執法、選擇執法，以及有法不依、執法不嚴、違法不究現象，立足于建立權責統一、權威高效的依法行政體制目標提出的重要改革任務，也是形成高效的法治實施體系的重要內容。

　　行政執法是行政機關最大量的日常行政活動，是實施法律法規、依法管理經濟社會事務的主要途徑，是履行政府職能的重要方式。我國大約80%的法律、90%的地方性法規和幾乎所有的行政法規、規章都是由行政機關執行的。行政執法體制不順、權責不清、執法不到位，直接影響政府依法行政水平，關乎全面依法治國進程，關乎黨中央、國務院決策部署的貫徹落實，關乎人民政府形象。深化行政執法體制改革對政府全面履行法定職能，正確實施法律法規，加強事中事后監管，增強行政執法效能，加快政府職能轉變，推進法治政府建設，提高政府治理能力都具有重要意義。

　　一、明確劃分執法權限，合理配置執法力量

　　行政執法體制不順的一個突出表現是各級政府之間、政府部門之間行政執法權限劃分不清晰，執法力量配備不科學。各方面反映的問題主要是國務院部門行政審批權限過多，省級政府監督指導不到位，地方基層政府執法力量薄弱。

　　從中央政府層面看，本屆政府高度重視轉變政府職能，大力簡政放權，四年多來削減了600多項國務院部門實施的行政許可，完成了削減三分之一的任務，同時還取消資質資格認定372項，職業資格削減70%以上，中央投資項目核準減少90%，外商投資項目核準95%改為備案。但總體上國務院部門的行政許可依然不少。下一步改革重點依然是最大限度減少對微觀事務的管理，強化宏觀管理和制度設定職責，注重通過發展戰略、規劃、法規制度、政策、標準等發揮作用，保留必要的執法權，比如維護全國統一市場和經濟安全的反壟斷、商品進口、外資國家安全審查等執法職責。

　　從地方政府層面看，各地方省市縣三級政府目前既有宏觀管理等綜合部門，也有微觀管理部門，既有決策部門也有執法部門，既有事業建設主管部門，也有公共服務部門，部門設置趨同，機構設置還不科學。中央強調，省級政府主要是強化統籌推進區域基本公共服務均等化職能，市縣政府主要是執行職責。因此，地方政府行政執法體制改革的任務，在省一級主要是保留需要省級區域直接管理執法職能（比如高速公路、水運管理等），以及中央政府下放給省級政府部門的重要領域的審批權和監督管理權，同時履行對市縣政府及部門行政執法的監督和指導。市縣政府的改革任務是強化直接面向企業和公民的審批、檢查、處罰、強制、征收征用等執法職責，加強食品藥品、安全生產、環境保護、城市管理執法部門建設，充實執法力量。目前一些地方還進一步下放執法權到鄉鎮、街區，解決了行政執法中“看得到的管不了”“管得了的看不到”問題，效果很好，也是改革的方向。

　　在實現明晰權限、合理配置執法力量改革任務中，需要做好三個方面的工作：一是堅持事權、財權和責任相統一的原則，深化“放管服”改革，該取消的堅決取消，該下放的穩妥下放，明確責任；二是法律保障，通過制定或修改法律法規明確各層級政府的職責權限，堅決杜絕法外設權；三是進一步推進機構改革，通過撤并整合實現“削權拆廟”。

　　二、整合基層執法隊伍，大力推行綜合執法

　　從一些地方統計來看，大部分市縣政府獨立的執法部門平均有40個左右，有行政編制、參公編制、事業編制，還有自收自支編制，公務員比例很小，事業編、聘用制占大多數。從全市全縣角度，財政開支的政府公務人員總量并不低，但每一個執法單位除各級領導、黨務、辦公室、后勤等人員外，一線直接執法人員很少，相對執法力量薄弱。為此，中央要求一方面下沉并強化基層執法力量，另一方面也明確要求大幅度減少市縣執法隊伍種類，推行綜合執法。重點在食品藥品、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域大力推行。

　　在這方面有兩個改革維度，一是從執法行為上集中，相對集中處罰權、許可權、強制權；另一個緯度是相近領域機構整合。

　　第一，從執法行為上集中。從2002年起，根據行政處罰法的規定，國務院已經授權省級政府有權決定本行政區域內一個行政機關集中行使其他若干行政機關的處罰權，最典型的是城管綜合執法，在機構改革一時到不了位，撤并機構難度較大的情況下，把執法權集中，可以解決執法隊伍過多、執法交叉、重復執法等問題。2012年行政強制法實施后，集中了行政處罰權的執法機關依法取得了相對集中的行政強制權。2016年城管執法體制改革的中央文件下發后，更加明確了城管綜合執法的范圍和管理體制。2015年，中央編辦和法制辦共同研究開展相對集中行政許可權試點。在部分地方，市縣政府若干部門的許可審批集中到一個審批局行使，原部門主要是事后監管，改革取得了一些效果，但相對集中后的單位與原單位之間的職權劃分、事前審批與事中事后監管的關系、相互間的執法配合協調依然還有許多問題需要探索解決。

　　第二，從相近領域部門整合集中。主要是通過機構合并，實現綜合執法。2015年4月，中央編辦確定在全國22個省（自治區、直轄市）的138個試點城市開展綜合行政執法體制改革試點，探索整合政府部門間相同相近的執法職能，歸并執法機構，統一執法力量，減少執法部門。比如目前大多數的市縣政府的工商、質檢、食藥監部門整合為市場監管局，有的還管物價監管，實踐中效果不錯。一些地方還在文化廣電新聞出版領域、資源環境等領域整合機構。通過機構改革，今后的發展趨勢，市縣政府可能會壓縮到十幾支執法隊伍，相對充實一線執法力量。實現這一目標，難度很大，既有人員安置問題，也有專業執法如何保障問題，要逐步試點總結經驗，穩步推進。

　　三、創新行政執法方式，提高行政執法效能

　　除了通過機構改革、綜合執法、相對集中，以及明晰政府間事權劃分外，為了實現國家治理體系和治理能力現代化的全面深化改革目標，適應現代社會經濟發展需要，必須改變過去政府管理的一些思維模式和治理方式。

　　全心全意為人民服務是人民政府的宗旨，但全能政府、無所不包，管理上追求萬無一失，也形成了不計成本、全員動員、運動式執法等慣性模式，有時效果并不好，缺乏長效。這就需要在傳統行政執法模式外，探索創新具有時代特點的執法新機制、新方式。

　　近幾年，各地區、各部門按照中央的要求，已經探索了許多新型的管理模式和執法方式。比如，工商部門牽頭的企業信息公示制度，落實生產經營者主體責任；發改部門牽頭的市場主體信用信息平臺建設，建立守信激勵和實行聯合懲戒機制；質檢部門牽頭的國家標準化管理體系建設；有關行業管理部門牽頭的按風險預警進行分類監管的制度，行政檢查“雙隨機、一公開”制度，城市管理、基層社會管理網格化，對新興業態的審慎包容監管，開展行政執法績效考評等等，都在改革行政執法體制機制方面做出了有益嘗試，成效十分明顯。

　　特別是近年來許多執法部門運用互聯網、物聯網、大數據等方式，借助執法信息平臺推進行政執法信息一體化，打破信息孤島，解決執法信息部門化問題，逐步由高成本的運動式執法向新型監管方式轉變，從更加注重現場執法向更加注重非現場執法轉變，從更加注重單一部門執法向更加注重執法聯動轉變，推動檢查調查與檢測、調查與決定相對分離，進一步優化執法流程，運用大數據統計分析執法案例，為行政管理決策提供第一手原始素材，為提高行政執法效能，實現政府治理能力現代化，發揮了重要作用。

　　深化行政執法體制改革是法治政府建設的戰略任務，也是長期任務，涉及各級執法部門機構和所有執法人員，關系廣大人民群眾切身利益，改革還有很大潛力和空間，需要政府各級領導干部要從思想認識上深刻理解領會中央改革要求，善于運用法治思維，敢于自我革命，勇于探索創新，不斷總結經驗，及時形成可復制可推廣的體制機制制度樣本。