作者：北京大學(xué)教育學(xué)院兼職教授　周雪光

　　任何一個國家政權(quán)都面臨著競爭生存的壓力，面臨著所屬疆域內(nèi)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的挑戰(zhàn)。不同國家因其面臨生態(tài)環(huán)境、統(tǒng)轄規(guī)模和治理模式的差異，所面臨的困難和挑戰(zhàn)也每每不同。簡言之，在其他條件相同的前提下，國家治理模式?jīng)Q定了其政治運行特定的優(yōu)勢、負(fù)荷、困難和挑戰(zhàn)。

　　在比較研究的眾多討論中，學(xué)者大多忽略了一個重要的維度，即國家治理的規(guī)模

　　國家治理面臨的一個重要挑戰(zhàn)是其治理規(guī)模以及由此產(chǎn)生的治理負(fù)荷。在這里，治理規(guī)模指國家統(tǒng)領(lǐng)、管理、整合其管轄領(lǐng)土以及生活其上民眾的空間規(guī)模和實際內(nèi)容。在比較研究的眾多討論中，學(xué)者經(jīng)常引用評價不同國家的治理模式，如新加坡模式、日本模式等。這些討論大多忽略了一個重要的維度，即國家治理的規(guī)模。新加坡整個國家的領(lǐng)土和人口規(guī)模約相當(dāng)于中國的一個中等城市，而日本的島國特點和民族同質(zhì)性與中國歷史形成的遼闊國土、多元文化中心格局也相去甚遠(yuǎn)。中國國土面積接近整個歐洲，而人口為其兩倍多。把“規(guī)模”作為國家治理的一個關(guān)鍵變量提出來，意在突出“組織”這一制度設(shè)施在治理過程中的重要作用：正是在治理規(guī)模這一角度下，國家組織機(jī)制及其負(fù)荷和挑戰(zhàn)便凸顯出來了。

　　在當(dāng)代中國，國家治理在很大程度上是通過正式政府組織這一機(jī)制來實現(xiàn)的。國家承擔(dān)著保衛(wèi)國土疆界、維護(hù)社會安定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供公共產(chǎn)品等一系列責(zé)任。如同其他正式組織一樣，政府也面臨著組織管理、信息不對稱性、激勵配置、利益協(xié)調(diào)等一系列成本，而且這些成本因為政府組織的壟斷性、政府官員的內(nèi)部流動有限和向上負(fù)責(zé)制等一系列組織制度特點而放大和加重了。

　　在這方面，已有一系列研究工作可資借鑒。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿萊西那和他的同事研究提出，大國因內(nèi)部群體和文化差異性在內(nèi)部整合上要付出更多的代價；但國家規(guī)模提供了市場規(guī)模，因此大國有利于經(jīng)濟(jì)增長，有利于降低那些必需公共品（如國防）的固定成本。但在世界經(jīng)濟(jì)一體化的條件下，小國可以有效地利用國際市場，在經(jīng)濟(jì)增長上并無劣勢。麥卡菲和麥克米倫明確提出了組織規(guī)模負(fù)效率的觀點，即隨著組織規(guī)模的擴(kuò)大、等級鏈條的延長，私有信息分布隨之分散，信息不對稱狀況惡化，組織效率會相應(yīng)下降。在中國大歷史背景下，黃仁宇反復(fù)感嘆國家治理規(guī)模與其技術(shù)手段之間的差距。葛劍雄從歷史地理的角度，對歷史上中華帝國的空間距離，以及由此帶來的官僚體制中信息流通和指令執(zhí)行的種種困難，有特別敏銳的關(guān)注和觀察。可以說，在中國歷史上，治理規(guī)模一直是困擾執(zhí)政者的核心問題。

　　中國的國土規(guī)模和人口數(shù)量是國家治理所面臨的重要約束條件

　　國家治理的規(guī)模不是一成不變的常量，而是為歷史演變軌跡、制度安排和治理模式選擇等一系列因素所塑造的。

　　首先，國家治理的規(guī)模取決于國家的物理空間和人口規(guī)模。一個國家的規(guī)模越大，其管理規(guī)模也就越大，兩者成正比。中國歷史上形成的區(qū)域性差異、多民族的文化差異、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、地理氣候資源在區(qū)域上的分布差異等，更加重了國家治理的負(fù)荷和困難。中國的國土規(guī)模和人口數(shù)量是國家治理所面臨的重要約束條件。而且，隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動高度的相互依賴，現(xiàn)代觀念的多元發(fā)展，民眾在社會生活、政治訴求上日益多元化，治理規(guī)模更加劇了組織復(fù)雜性，國家治理面臨的挑戰(zhàn)隨之急劇上升。

　　其次，治理規(guī)模取決于治理內(nèi)容，兩者亦成正比。在這里，治理內(nèi)容指國家機(jī)構(gòu)所承擔(dān)的各種公共品提供的責(zé)任。不同的國家制度安排使得其治理內(nèi)容大相徑庭。在中國歷史上，“政不下縣”的制度安排使得國家政權(quán)止于縣級政府。一個縣的規(guī)模少則幾萬人，多則幾十萬人，而縣府規(guī)模和權(quán)力有限，縣以下的民生民事大多由地方士紳和民間宗法組織（如家族、鄰里）自行消化解決。當(dāng)代中國，國家在城市中承擔(dān)了就業(yè)、社會福利、生老病死等各類責(zé)任。這意味著國家的管理內(nèi)容在不同歷史時期有著重大差異，其組織負(fù)荷和面臨挑戰(zhàn)隨之大相徑庭。

　　最后，治理規(guī)模也取決于治理形式。我們從當(dāng)代中國六十年來的農(nóng)村組織制度變遷可見一斑。在人民公社時期，國家實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動、生產(chǎn)要素配置、產(chǎn)品出路一概納入其計劃經(jīng)濟(jì)之中，結(jié)果是必須付出相應(yīng)的管理成本和失誤的代價。而改革開放以來，農(nóng)民有了耕作、銷售的自主權(quán)，收成好壞、價格浮動以及生產(chǎn)要素配置主要由市場決定，政府管理的幅度和壓力也相應(yīng)大幅度縮小。

　　技術(shù)手段不能自行解決治理中的實質(zhì)性問題

　　在我看來，國家治理規(guī)模所面臨的負(fù)荷和挑戰(zhàn)是所謂“技術(shù)治理手段”無法解決的。黃仁宇在研究明代財政稅收制度時提出，因為技術(shù)手段不足，國家稅收管理力不從心，導(dǎo)致了國家規(guī)模與實際治理能力間的巨大溝壑。為此，他反復(fù)強(qiáng)調(diào)“數(shù)目字管理”技術(shù)的重要性。近年來，中央政府致力于發(fā)展“數(shù)目字管理”的各項技術(shù)，從完善稅收體制、量化考核指標(biāo)，到各種電子聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，以圖提高治理有效性。

　　“數(shù)目字管理”在一定意義上有助于減緩治理規(guī)模的壓力，但不能根本解決其問題，而且在一定條件下可能會加劇這一困境。首先，技術(shù)手段是由人控制的，而且信息有著模糊性，即同一信息有著多重解釋的可能，因此技術(shù)手段不能自行解決治理中的實質(zhì)性問題。第二，技術(shù)手段是一把雙刃劍，它一方面有助于上級部門推行落實其政策指令，另一方面又給使用技術(shù)的下級部門提供了新的談判籌碼，使得治理過程有了更大的不確定性。第三，伴隨“數(shù)目字管理”而來的是各種條框制度，有可能導(dǎo)致繁文縟節(jié)泛濫、組織僵化，從而降低治理的靈活性和有效性。

　　國家治理規(guī)模及其成本代價是國家建設(shè)和政治改革面臨的重要挑戰(zhàn)。正因為如此，組織學(xué)的研究角度和對中國官僚體制的關(guān)注有助于我們解讀中國國家治理的制度邏輯。