建立農民承包地退出制度的探討與建議

　　（一）當前對農民退地要設置門檻，長遠應健全農民社保體系，農戶整體退地后不應再要求重新分配承包地

　　農民退出承包地后的長遠生計保障是決策者最為擔憂的問題。梁平試驗中，對整戶退出全部承包地的農民，要求退地農民必須有穩定的職業或收入來源、在本集體以外有固定住所。在一段時期內，部分農民向城鎮轉移就業、居住生活還不太穩定，其中一些有返回農業農村的需求。基于穩妥考慮，為防范農民退地可能帶來的社會風險，當前各地試驗及今后改革推進過程中，有必要在住房、就業、收入、社會保障等方面對退出承包地的農戶設置退出條件。長遠來看，應健全農民社會保障體系，提高農民社會保障水平，發揮社保體系對農民的保障作用，減輕承包地承擔著的農民生活保障作用的壓力。在新型城鎮化及農業轉移人口市民化進程中，逐步將農業轉移人口尤其是退地農民納入城鎮社會保障體系。對于退出全部承包地的農戶，其家庭現有人口及今后新增人口都不得再要求獲得承包地。對于退出部分承包地的農戶，若今后農村集體重新分配土地，應扣除其相應比例承包地。

　　（二）集體擁有退出承包地的所有權，受讓主體獲得土地經營權而非承包權

　　農戶退出的承包地仍然歸集體所有并管理。集體收回承包地后，可以統一經營，也可以轉讓。退出土地應優先轉讓給本集體經濟組織成員。與土地經營權流轉類似，外來主體也可以受讓，但集體應對其設置一定進入條件并有權監督規范其用地行為，主要包括，外來主體應具備農業生產能力，農地必須農用，合理保護農地等。梁平試驗中，當地按照《農村土地承包法》規定，以非家庭承包方式的其他承包方式發包，采取招標、拍賣、公開協商方式競價發包，發包年限初定30年，還可入股經濟實體，原則上不再以家庭承包方式發包。

　　2016年中央1號文件提出，穩定農村土地承包關系，落實集體所有權，穩定農戶承包權，放活土地經營權，完善“三權分置”辦法。農戶退出承包地經集體再發包后，承包權和經營權如何體現，受讓承接主體獲得的是什么權利？需要做好頂層設計。有三種方案供選擇。第一，對受讓主體是本集體經濟組織成員的，賦予其受讓土地承包權和經營權；對受讓主體是非本集體經濟組織成員的，僅賦予其受讓土地的經營權。此方案區別對待了集體成員與非成員的權利，但會在集體內部造成承包地、承包權的不平等。第二，無論受讓主體是否為本集體經濟組織成員，都賦予其受讓土地的承包權和經營權。這一方案賦予集體外部主體以承包權，涉及外部人進入集體、打破集體邊界的問題。梁平試驗中，首小江大費周折將戶口遷入義和村一組，成為集體經濟組織成員，獲得了土地承包經營權。但這不應該是未來的政策方向。第三，無論受讓主體是否為本集體經濟組織成員，僅賦予其受讓土地的經營權。綜合考慮，建議選擇第三種方案。一視同仁地僅賦予受讓主體土地的經營權，統一體現退出土地重新轉讓后受讓主體獲得土地經營權的有償性、非平均性，可以清楚地區別于按家庭承包方式獲得承包地的無償性、平均性。

　　（三）建立健全承包地退出與轉讓的產權交易市場，政府可在市場服務、補償周轉金方面發揮作用

　　梁平試驗初步形成了承包地的農戶退出、集體收回、經營主體受讓的產權交易市場的雛形。但目前試點較為封閉，當前試驗階段政府還不得不參與其中，土地要素的價格形成機制還不成熟，市場很不完備。未來試驗政策推廣后，承包地退出與轉讓活動應納入農村產權流轉交易市場，統一進行管理與服務。目前承包地退出的補償價格還并非完全由市場形成，政府制定的征地補償價格客觀上成為指導承包地退出的價格上限。今后承包地退出與轉讓的價格應由市場來決定。政府直接指導承包地退出與轉讓、指導價格形成的作用應在市場完備后逐步退出。我國大部分村組集體經濟薄弱，76．3％的村集體經營收益都在5萬元以下。政府可設立退地補償周轉金，支持農戶與集體之間順利完成承包地的退出與回收。

　　（四）統籌推進農戶承包地、宅基地與集體收益分配權退出試點

　　進城農民的土地承包權、宅基地使用權以及集體收益分配權這“三項權利”的維護和退出是一個系統性問題，都聚焦于進城農民利益，需要統籌推進。2010年以來，川西村有21戶農民退出29．5畝宅基地，退出宅基地復墾還耕，驗收合格后，經重慶市土地產權交易所賣出建設用地指標（“地票”），每畝13萬—14萬元，集體留15％，農戶獲得85％。川西村愿意退出承包地的農戶中，部分已經在前幾年退出了宅基地。馮輝路之前未退出宅基地，調查中他明確表示愿意把宅基地也退掉，徹底“洗腳上岸”，不做農民了。

　　調查發現，農民有同時放棄承包地、宅基地和集體收益分配權的實際需求。除梁平縣外，開展了土地承包權退出試驗的還有四川省成都市和內江市市中區等共三個地區，主要由農業部門進行指導。2015年啟動的宅基地制度改革在集體經濟組織內部探索宅基地自愿有償退出機制，湖南省瀏陽市、江蘇省常州市武進區、福建省晉江市等15個地區正在進行為期3年的試點，這項改革試點主要由國土資源部門進行指導。關于農民擁有的集體資產股份權能退出的改革也正在一些地區推進。不過，這三項改革基本上都在分頭進行，極少有地區統籌推進。但對每戶進城農民而言，“三項權利”退出是其需要統籌考慮的問題。本文建議，“三項權利”退出的試驗試點應該統籌推進，事關農民土地及其他權利的改革應有綜合性、系統性頂層改革方案，由相關部門和地方政府協調推動。

　　（五）未來可探索農村土地國家贖買收儲政策

　　目前承包地退出試驗中，回收主體是農村集體，政府只是起到墊付周轉金等作用。在我國，農村土地、農用地除了集體所有外，還有國家所有形式，國營農場的土地即為國有。未來，除了由集體收回農戶承包地外，還可以實行農業轉移人口退出農村土地的國家贖買收儲政策，國家建立土地贖買收儲基金，借助農村產權交易所，由國家直接出資贖買農戶承包地等農村土地收歸國家所有并儲備，經集中連片、土地整治、改善農業基礎設施后，再轉讓給農業經營主體。國家贖買收儲農村土地類似于現有的國家征收農村土地，但國家征收農村土地的目的是工業化和城鎮化用地，而國家收儲農村土地可以將作用拓展到儲備農業用地、發展農業生產上。